招标代理业务的发展环境与未来变革修改.docx
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招标代理业务的发展环境与未来变革修改
招标代理业务的发展环境与未来变革
张利江石新泓
前言
2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：
市场决定资源配置是市场经济的一般规律。
“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
”“完善主要由市场决定价格的机制。
凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。
放开竞争性环节价格。
削减资质认定项目。
”
根据该决定和李克强总理在第一次记者招待会上的承诺，国务院在各个领域分批取消和下放行政审批事项。
2013年12月10日国务院公布关于《取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号），取消机电产品国际招标代理机构资质审批和通信建设工程项目招标代理机构资格审批。
2013年6月国家发改委曾就拟取消《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格【2002】1980号）向社会公开征求意见，由于当时各方意见难以统一，故该文目前尚未废止，继续有效，但已引发招标投标业内地震。
由此，招标投标业内人士普遍对当前的政策变化看不懂，产生了不少疑虑和担忧，主要集中在以下三个方面：
①招标这种采购方式是否还会继续存在？
②招标采购还需要代理机构吗？
③招标代理机构如何适应外部环境的变化？
本文回顾招标投标的发展历史，结合采购管理、现代经济理论和业内实践展望未来，希望能够解答前述困惑，供业内同仁决策时参考。
一、招标投标的发展历史
（一）国际社会招标投标的发展历史
在市场经济国家，政府和公共部门或政府指定的有关机构的采购开支主要来源于法人和公民的税赋和捐赠，因此必须尽量节省开支、最大限度地透明和公开，招标投标机制由此诞生。
在十八世纪八十年代，继英国首次设立文具公用局后，许多西方国家通过了专门规范政府和公共部门招标采购的法律，形成了西方国家具有惯例色彩的“公共采购市场”。
1861年，美国通过一项联邦法案，规定超过一定金额的联邦政府采购都必须使用公开招标方式。
二十世纪七十年代以来，随着招标采购在国际贸易中比例的迅速上升，招标投标制度已经成为一项国际惯例，并形成了一整套系统和完善的、为各国政府和企业所共同遵循的国际规则，各国也在不断加强和完善相应的法律制度和规范体系。
（二）我国招标投标制度的发展历史
第一阶段：
招标投标初创期（20世纪80年代）
1、初创期的重要事件
从中华人民共和国成立到中共十一届三中全会以前，我国实行高度集中的计划经济体制，一度中止了民国政府曾经推行的招标投标机制。
后来，随着计划经济弊端的日益暴露并为人所共识，市场化的改革举措陆续推出，各个领域开始重拾招标投标机制。
1980年10月17日，国务院在《关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定》中首次提出，“对一些适于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法”。
1981年，吉林省吉林市和深圳特区率先试行工程招标投标，取得了良好效果，在全国形成示范效应，揭开了招标投标发展的新篇章。
1982年，世界银行贷款项目云南鲁布革水电站通过招标方式对引水隧道的建设进行采购。
1984年9月18日，国务院颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出“大力推行工程招标承包制”，“要改变单纯用行政手段分配建设任务的老办法，实行招标投标”。
1984年11月，国家计委和城乡建设环境保护部联合制定了《建设工程招标投标暂行规定》，全面拉开我国招标投标制度的序幕。
此后，随着改革开放形势的发展和市场机制的不断完善，我国在基本建设项目、机械成套设备、进口机电产品、科技项目、项目融资、土地承包、城镇土地使用权出让、政府采购等许多政府投资及公共采购领域，都逐步推行了招标投标机制。
2、初创期的主要特点
120世纪80年代中期，招标管理机构在全国各地陆续成立，由其实施招标管理和业务操作，4家中字头外贸公司负责世行、亚行贷款项目的招标。
20世纪80年代后期，中央和地方成立机电设备招标投标中心。
2有关招标投标方面的法规建设开始起步，开始探索我国的招标投标管理和操作程序。
3招标方式基本以议标为主，在纳入招标管理项目当中约90%采用议标方式发包。
4招标投标很大程度上还流于形式，招标的公正性得不到有效监督，工程大多形成私下交易，暗箱操作，缺乏公开公平竞争。
第二阶段：
招标投标发展期（20世纪90年代）
1、发展期的重要事件
20世纪90年代全国各地普遍加强对招标投标的管理和规范工作，相继出台一系列法规和规章。
主要表现为以下几个方面：
1成立招标投标监督管理机构。
全国地级以上城市和大部分县级市相继成立招标投标监督管理机构，工程招标投标专职管理人员不断壮大，全国初步形成招标投标监督管理网络。
2招标投标法制建设步入正轨。
从1992年建设部第23号令发布到1998年正式施行《建筑法》，从部分省的《建筑市场管理条例》和《工程建设招标投标管理条例》到各市制定的有关招标投标的政府令，加上1996年国家经贸委颁布《机电设备招标投标管理办法》，1999年外经贸部颁布《机电产品国际招标管理办法》，初步形成了招标投标的制度环境。
3探索建立工程招标投标交易中心。
自1995年起，全国各地陆续开始建立工程招标投标交易中心，工程交易活动由分散逐步集中，隐蔽转为公开，招标程序逐步规范。
2、发展期的主要特点：
1招标方式从以议标为主转变到以邀请招标为主。
2代理机构逐渐增加，大多隶属于政府，到后期已超过100家。
这一阶段是我国招标投标发展史上的重要阶段，招标投标制度得到了长足发展，全国招标投标管理体系基本形成，为完善我国的招标投标制度打下了坚实的基础。
第三阶段：
招标投标成长期（2000年～2012年）
1、成长期的重要事件
2000年《招标投标法》颁布，规定我国的招标方式不再包括议标，它标志着我国的招标投标的发展进入了规范成长期。
根据《招标投标法》相关规定，国家发改委等九部委发布大量招标投标的规章和规范性文件。
为解决招标投标领域政出多门、相互打架问题，国务院成立招标投标部际协调机制，并于2004年对招标投标相关规章和规范性文件进行了一次清理。
2005年中国招标投标协会成立，随后地方招标投标行业自律组织也逐个成立。
2008年之后，全国各地出台形形色色的规范性文件，在加强管制的同时增设了不少违反上位法规定的行政审批事项，剥夺招标投标市场主体的自主决策权。
2009年始，中央开展工程建设领域突出问题专项治理活动，将招标投标活动作为首要任务进行整治。
期间原隶属于政府的招标代理机构逐渐脱钩，民间招标代理机构蓬勃发展，累计已突破6000家，从业人员近百万。
2、成长期的主要特点：
1招标投标法律体系不断完善和细化，招标程序不断规范，必须招标和必须公开招标范围得到了明确，招标覆盖面进一步扩大和延伸，工程招标已从单一的土建安装延伸到道路桥梁、装潢等。
2全国范围内开展的工程建设领域违法违纪行为集中整治活动，为招标投标进一步规范提供了有力保障。
3在各级纪委的强力推动下，招标投标有形市场得到全面发展，问题和矛盾也日益突出。
4招标被赋予反腐倡廉的“重任”。
第四阶段：
招标投标成熟期（2012年～）
成熟期的重要事件
在总结我国招投标实践、借鉴国际经验的基础上，为解决招投标领域出现的新情况、新问题，2012年2月1日实施《招标投标法实施条例》，对招投标制度作了补充、细化和完善，进一步健全了我国公共采购法律制度，并在招标从业人员职业资格管理、电子招标投标、行政监督职能设置、诚信体系建设、自律管理等方面进行了制度创新。
2013年5月1日，《电子招标投标办法》及其附件《电子招标投标系统技术规范》正式施行，为招标投标活动的无纸化、网络化奠定了制度基础。
2013年12月10日，国务院决定取消机电产品国际招标和通讯建设工程招标代理机构资质的审批，开始淡化招标机构资格管理、强化招标从业人员管理的发展道路，奏响了招标投标活动市场化的号角。
招标投标活动的电子化、市场化，标志着招标投标进入成熟期。
回顾历史，是为了更好地把握未来。
招标投标作为市场经济资源配置的有效手段，已被国内外实践充分证明。
我国招投标事业取得了长足发展，招投标市场不断壮大，行政监督管理体制逐步完善，招投标制度日趋完备，招标投标机制对优化资源配置、提高经济效益、保证项目质量发挥了重要作用——当然招标投标领域也存在不少亟待解决的问题。
从新中国招标投标的发展历史可以看出，招标投标机制是资源配置市场化之后的产物，它与计划经济水火不容；推行市场经济的政府对招标投标活动的监督管理的趋势是市场化。
二、招标采购的价值与生存空间
招标在采购方式中到底是何地位？
招标投标机制未来如何发展？
可从管理视角和国家管制视角来看待其生存发展空间。
（一）从管理视角看招标投标
假设各国的法律法规规章没有强制性规定，企业采购会不会采取招标方式？
管理学界和经济学界对此进行过深入研究。
1、招标在采购方式中处于较高地位
招标是采购模型向高级阶段发展的表现。
国际知名的管理咨询公司麦肯锡和科尔尼均对采购模型做过深入分析。
麦肯锡从战略管理层面着手认为，采购模型从较低层次的交易导向朝最高层次的外部一体化发展。
笔者认为，招标是多个部门和专家评委共同参与的采购方式，属于内部一体化采购模型中的活动，基于现代信息技术和网络技术的电子招投标是外部一体化采购模型中的活动。
麦肯锡采购模型发展方向表
采购模型
交易导向
商业导向
采购协作
内部一体化
外部一体化
中心
为工厂服务
降低成本
通过协作获得结余
所有者总成本
供应链最优化
活动
办公室工作
订单处理
商业的
投标
谈判
认可的供应商
商业的
订合同
全球采购
跨职能采购小组
系统一体化
卖方评级
基于绩效的合同
外包
EDI/Internet
电子商务
ESI
困境
首次采购
采购开支的控制
基于供应商管理
合同管理
道德规范
沟通和信息设施
成本模型
社会阻力
科尔尼公司从运营管理层面总结了采购管理从低级向高级发展的四种模型。
笔者认为，招标为公开采购的重要表现形式，国际招标是实现全球采购的重要表现形式；招标需要事先确定采购规范和评价标准，属于高级阶段的采购活动；推行招标采购是提升采购能力的重要抓手。
科尔尼采购模型表
业务流程
采购是独立职能
个别形成业务整合流程
采购参与到主要业务当中
关键流程的重要环节
采购在组织中的地位
不重要、低等级
有一定影响力
集中职能但决策分散到部门
整合网络，公司高层负责
评估与激励
没有评估标准和激励制度
很少有量化评估和激励
有定性和定量标准
定性定量指标，报酬与指标密切相关
采购策略
没有
各自独立设计
某些采购品种有采购策略
系统设计采购策略
采购网络与全球结构
没有
局部采购网络
国内外采购体系分开
全球化采购网络
总成本评估方法
没有
质量和价格评估
主要成本均进行评估
总采购成本管理
供应商管理
不专门管理
一些首选供应商
授权供应商
扩大供应商，实现全球采购和公开采购
2、招标是采购业务模式的升级
从经营管理的普遍实践来看，采购属于一项支持性的价值活动，企业投入的资源和关注不及生产、销售、物流和售后服务等基本价值活动。
以制造企业为例。
它们的人员集中在对自身产品及其制造工艺的研发、产品应用的研究上，故对上游供应商的研究远远不及对下游用户的研究，加上企业采购的物料一般都大大多于自身生产的物料，所以企业对数量众多的各类货物、工程和服务的了解深度，特别是对技术水平和成本结构的了解，总体上远远不及相应供应商。
所谓“买的不如卖的精”，就是这个道理。
由此，传统的谈判采购是买家与多家专业供应商之间的单线竞争，由于信息不对称，买家处于“一对多”的不利局面。
采用招标这种方式，标的要求和评价标准均公开，可以吸引并促进同专业、同档次供应商之间充分有效地竞争，是一样“精”的供应商之间的“争斗”。
故相比谈判采购，招标采购是更合适的价格发现机制，是买卖双方取得合理对价的有效方式。
同时，标的要求和评价标准是由买家多个部门事先联合确定的，并能吸纳评标专家发挥作用，因此可以提高采购活动的质量和成效。
3、招标有助于降低交易成本
交易成本理论是由诺贝尔经济学奖得主科斯（Coase,R.H.）在1937年提出的。
交易成本主要分为以下几类：
1信息搜寻成本：
寻找最适合的交易对象，查询所能提供的服务与产品所需支付的成本。
2协商与决策的成本：
交易双方为达成交易所做的议价、协商、谈判并做出决策所产生的成本。
由于交易双方的不信任及有限理性，常需耗费大量协商与谈判成本。
3签约成本：
当交易双方达成协议准备进行交易时，通常会订立合同，并对合同内容进行磋商所产生的成本即为签约成本。
4监督成本：
交易双方订立合同之后，为了预防对方投机产生违背合同的行为，故在订立合同之后，会在执行过程中相互监督，由此所产生的成本即为监督成本。
5执行成本：
合同订立之后，交易双方相互进行必要的检验以确定对方确实遵守合同，当对方违约时，要求对方承担履行合同所产生的成本，即为执行成本。
6转换成本：
当交易双方完成交易之后，可能持续进行交易。
此时若有一方更换交易对象，所产生的成本即为转换成本。
交易本身不创造价值，不少交易活动是不增加价值的。
笔者认为，规范的招标能与供应商协同减少非增值活动，有效降低前三项交易成本；高水平的招标项目也能降低后三项交易成本，更能降低无形交易成本。
4、供需局面有利于扩大招标的适用范围
通过招标实施采购的一个重要前提，是吸引足够多旗鼓相当的供应商参与，借助充分竞争形成良好的价格发现机制和鼓励优胜劣汰。
随着生产力水平的提升和经济全球化的不断发展，越来越多的领域形成了供过于求的局面，即便有少数领域存在独家垄断或寡头垄断，垄断所能维持的时间也越来越短。
互联网和电子商务的蓬勃发展起到了推波助澜的作用，让信息流动变得更加迅速和简单，降低信息搜索成本，并能有效突破时间和空间的限制，从而便利供应商参与竞争。
企业若能制定合理的采购策略，充分发挥互联网和电子商务手段的作用，便能利用好这些有利条件，借助招标不断提升采购的效率和效益。
（二）从国家管制视角看招标投标
市场经济国家普遍将公共采购领域的交易规则上升到国家法律层面，招标作为资源配置的有效手段固化在各国法律和各国际金融组织的管理规则中。
1、联合国要求各成员国将招标作为各国采购实体实施采购的主要方式
1994年联合国国际贸易法委员会第27次大会通过《货物、工程和服务采购示范法》，目的是为了帮助正在改革公共采购领域的国家增加其经济的市场导向，或者帮助这些国家更新采购立法，进一步消除国际贸易壁垒。
该法认为各成员国须对货物、工程和服务的采购加以管制，以促使采购尽量节省开支并提高效率；促进和鼓励供应商和承包商参与采购过程；给予所有的供应商和承包商以公平和平等的待遇，促进竞争最大化；促使采购过程诚实、公平，提高公众对采购过程的信任；促使有关采购程序具有透明度。
该法第二章采购方式及其适用条件规定：
除采购人只有在遵照第19、20、21和22条的规定的情况外，凡采购货物或工程均应通过招标程序进行采购（第19条的规定也即我国所指的邀请招标）。
故招标是各采购实体主要的采购方式。
在第三章招标程序用14条41款的篇幅详细规定了招标采购的规范程序。
2、世界贸易组织将招标投标机制作为各成员进出口贸易的基本交易手段
158个国家和地区参加的世界贸易组织（WTO）《进口许可程序协定》第1条总则第3点规定：
“进口许可程序规则的实施应保持中性，并以公平、公正的方式进行管理”（笔者注：
招标是体现采购环节公平、公正的最好方式）。
第8条最后一款第2项规定：
“每一成员应在不迟于《WTO协定》对其生效之日，保证其法律、法规和行政程序符合本协定的规定”。
中国的入世议定书第8条关于进口许可程序规定：
“在实施《WTO协定》和《进口许可程序协定》的规定时，中国应采取以下措施，以便遵守这些协定：
（a）中国应定期在本议定书第2条（C）节第2款所指的正式刊物中公布……按照《进口许可程序协定》，按税号排列的受招标要求管理的全部产品清单，包括关于受此类招标要求管理产品的信息及任何变更（笔者注：
此条规定即指原外经贸部《机电产品国际招标投标管理办法》（7号令）……
由此可见，招标是WTO认可的市场化交易方式。
3、国际金融组织和外国政府贷款项目普遍要求采用招标投标方式进行采购
世行和亚行在《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》、《亚洲开发银行贷款采购指南》中均将招标采购作为其贷款使用的主要采购方式，并详细规定了招标的规范程序。
各国政府贷款援助项目也普遍要求用招标投标方式进行项目采购。
综上所述，招标是市场经济资源配置的有效手段，各国普遍实施招标投标制度，特别是在公共采购领域。
随着我国经济市场化的深入推进，招标投标机制在采购领域将得到更广泛地应用，招标采购的生存空间将更为广阔。
三、招标代理机构的价值与生存空间
（一）市场经济越发达，越需要招标代理服务等中介机构
先行工业化国家的现代经济增长主要不是靠物质资本的积累驱动，而是由技术进步和效率提高驱动。
服务业的发展是现代经济增长中效率提高的重要源泉。
20世纪晚期新制度经济学提出了总成本是制造成本和交易成本的总和的原理。
随着社会分工的深化，分工参与者之间的交易会越来越频繁，交易的范围也会越来越广阔，因此用于交易的资源也会越来越多。
诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯指出，20世纪70年代，美国国民收入里面有近一半用于交易。
降低交易成本有助于提升企业经营效益，促进社会经济增长。
市场交易需要有一定的基础设施，包括交通运输、邮电通讯、批发贸易、金融以及与之相关的律师、会计师等中介机构等等来支撑。
这些活动都属于服务业的内容。
服务业的发展不但能降低制造成本，更重要的是它能降低交易成本。
所以市场经济越发达，服务业也越发达；反过来说，服务业愈是发达，市场也就愈能更有效地运转。
招标代理服务的本质是获取并处理信息（包括招标人、投标人、价格、评标专家、合同等信息），它属于中介服务，可以促进交易并降低交易成本。
相应地，招标代理机构属于中介组织，招标师与会计师、律师一样，提供的是属于现代服务业范畴的智力服务。
当前，委托招标是招标投标的主要组织形式。
据住建部统计，2012年取得工程建设项目招标代理资质的招标代理机构实施的招标项目中标金额超过9万亿元，占全国招标投标交易总金额的70%以上。
大量的实践也证明，与自行招标相比，委托代理机构招标总体上能让招标投标运行更规范、更专业。
（二）市场经济要发达，需要政府放开对招标代理等服务业的管制，通过市场来配置资源。
在市场经济条件下，招标代理服务要发达，招标代理服务应当遵循市场规律，需要开放竞争。
市场经济是一种市场对资源配置起决定性作用的经济体制，市场是在三大规律支配下实现其运作过程，不受人们的意志而转移。
1）价值规律。
价值规律是商品生产和商品交换的基本经济规律。
商品按照价值相等的原则相互交换。
政府的补贴和限价只能是权宜之计，不应作为一个长期的政策。
从这个角度分析，政府不能长期对勘察、设计、监理、招标代理等服务性收费采取政府指导价进行保护，应当让市场主体按照双方认可的服务价值进行自由交换，促进该类服务市场化程度的提高。
2）供求规律。
供求规律是指商品的供求关系与价格变动之间相互制约的必然性。
价格的涨落会调节供求，使之趋于平衡。
供需双方根据价格变动自主决策生产、供应和消费，政府不能替企业决策，不能采取行政命令的方式来管控企业，进行强卖强买。
从这个角度分析，政府不应设置门槛、采取资质认定等方式来控制进入招标代理市场的企业数量，并分资质等级来限定企业的从业范围，应当由企业自主决策是否进入或退出，进入后自主选择服务的行业、专业和规模层次。
3）竞争规律。
竞争规律是指商品经济中各个不同的利益主体，为了获得最佳的经济效益，互相争取有利的投资场所和销售条件的客观必然性。
通过竞争，促使各种商品（包括服务）生产实现优胜劣汰，不仅能够促进资源的最佳配置，而且推动企业创新发展和社会技术进步，又能实现市场主体的新陈代谢。
从这个角度分析，政府应当为不同行业、不同地区的各种所有制企业提供公平竞争的环境，不能对进入招标代理服务市场的企业有差别待遇，如认为政府下属的集中采购机构天然具有政府采购代理资格；不能对外地企业进行备案管理或要求成立分支机构等形式才能进入本地市场，不能采取抽签、摇号等方式确定招标代理机构。
政府对市场经济的宏观管理应当尊重上述三大市场的基本规律，不能采用行政命令来管制市场。
新一届政府对服务业的各种表述表明，服务业将进一步市场化。
中共十八大报告指出：
“加快传统产业转型升级，推动服务业特别是现代服务业发展壮大”。
李克强总理在其首次记者招待会中表态：
“我们还要用开放来带动转型，重点是进一步开放服务业。
”其于2013年5月29日在全球服务论坛北京峰会上演讲时，称要“把服务业打造成经济社会可持续发展的新引擎”，“服务业在很大程度上需要通过市场配置资源。
”2013年12月召开的中央经济工作会议指出：
“加快发展各类服务业”。
中共十八届三中全会已经给市场取向的深化改革定音。
随着各领域市场化的深入，招标代理业务的市场化也会加快，招标代理服务会越发达。
招标代理机构资质取消、招标代理服务收费不再按政府指导价进行保护是招标代理服务市场化的具体体现，该趋势是挡不住的。
作为既得利益者的现有招标代理服务企业，对此要有充分的认识。
与其抱怨，不如树立战略思维去拥抱变化，适应变化。
四、招标代理机构的经营环境变化与战略调整
企业发展战略需要根据外部环境的变化而适时调整。
招标代理机构的外部环境正在或将继续发生较大的变化：
①固定资产投资增速趋缓，传统招标代理市场增长空间有限；②市场开放，进入壁垒降低，失去价格保护；③招标投标市场环境将被动渐进规范；④电子招标投标方兴未艾；⑤公共资源交易场所的定位正处博弈中。
（一）传统招标代理业务增量有限
多年的实践证明，单纯依靠投资的增长方式难以为继。
传统产业如钢铁、水泥等行业的产能过剩问题已相当突出，也难以再维持以前的投资增长幅度。
当前招标代理机构的传统业务是固定资产投资领域的招标投标项目。
固定资产投资增速趋缓，传统招标代理业务的增量也会随之减少，故招标代理机构必须重新审视自己的主业。
另一方面，由于专业分工的深化和信息不对称等因素的存在，买方很难对采购标的有深入的了解，而单纯寄希望于挑起供应商之间的低层次竞争又面临太大的风险，因此真正专业的采购代理对于买方具有重大意义，在买方进入全新领域时尤其如此。
结合以上两个方面的情况，招标代机构可以考虑两种发展路径：
1、坚持专业化。
一是坚守传统服务领域，将招标代理业务做专、做深、做透，提供专业型、顾问式服务。
二是探索新的服务领域：
如三资企业工程建设项目；企业生产消耗性原料、燃料、物资材料、备品备件采购业务招标；运输、管理咨询、审计、大型会务、法律事务等服务招标；废旧物资出让招标等非国家强制性招标业务。
三是尝试在招标业务的基础上延伸开展竞争性谈判、询价、比选等其他采购咨询服务，致力于成为综合性采购咨询机构。
2、探索多元化。
在延续原有招标业务的基础上，开拓建设项目全过程管理服务：
如开展项目可行性研究、工程量清单编制、造价管理、监理、项目管理等业务。
根据住建部2012年对工程招标代理机构统计年报，在全国5522家工程招标代理机构中，单一从事招标代理业务的有1510个，占27%；兼营其他工程咨询业务的招标代理机构4021个，占73%。
此外，有条件的机构还可以依托招标，尝试开展融资租赁、供应链金融
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