精心得体会生产安全事故救援费用的承担机制思考最新Word文件下载.docx
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（一）事故救援费用承担问题的产生
2018年应急管理部组建后，原公安消防部队、武警森林部队转制后与原国家安全生产监督管理总局管理的安全生产应急救援队伍共同作为综合性常备应急救援队伍的骨干力量，统归应急管理部管理，承担包括生产安全事故在内的各类突发事件的综合救援职责。
除此以外，承担生产安全事故救援任务的队伍还包括生产经营单位自备的救援队伍、志愿者救援队伍、国际救援队伍等。
但从实践来看，消防队伍主要承担的是火灾救援和其他综合救援职能，遇有专业性强、情况复杂的生产安全事故往往难以独自应对;
生产经营单位自备的救援队伍受制于人员、设备、技术等因素，一般只能满足处理中小规模事故的需要;
志愿者救援队伍和国际救援队伍扮演的则是辅助性角色。
因此，重大生产安全事故救援的主要依托力量还是专业的安全生产应急救援队伍。
2010年以来，中央财政投入43亿多元，地方政府和依托企业投入近30亿元，建立了一支以国家队为核心、行业队为骨干、企（事）业队为基础的安全生产应急救援队伍。
截至2018年，该队伍人数约8.44万人，占综合性常备应急救援队伍总人数的20%左右。
其中，（事）业队人数最多、分布最广，是专业事故救援队伍的基础。
因此，在规模较大的事故中，当消防队伍或者生产经营单位自备救援队伍无法满足救援需要时，政府一般会就近征调本区域或者邻近区域的大型企业设立的专业救援队伍。
尽管政府有时也会征调一些营利性的救援企业参与事故救援，但一般还是以大型企业的专业救援队伍为主要征调对象，这些队伍在事故救援中扮演了十分重要的角色。
但长期以来，由于某些现实原因以及受传统上“一方有难、八方支援”等观念的影响，事故救援产生的巨额费用最后往往由政府和救援队伍实际承担，这导致了不公正的后果。
这种模式不仅有悖于市场经济所要求的公平原则，还容易使企业为了追求经济效益忽略生产安全事故风险，并严重挫伤救援队伍的积极性，导致生产安全事故应急救援机制难以可持续发展。
（二）事故救援费用的具体承担规则
生产安全事故救援中发生的各种费用到底应当由谁来承担?
首先，有2类费用的承担机制是十分明确的。
第一，事故责任单位自备的救援队伍或人员参与事故救援所产生的费用由其自行承担。
实践中，有些无力自备救援队伍的中小型企业会选择与其他企业的救援队伍或者社会救援企业签订救援协议，则签约队伍参与救援的费用根据双方约定处理。
第二，由公共部门管理、由财政供养的救援队伍参与救援所产生的费用应当由其建设或管理部门承担，如消防队伍、军队中的应急救援队伍、国家或行业安全生产救援队伍参与事故救援，其人员、设备等费用已经纳入财政预算，不应再额外收费。
其次，争议的焦点在于第三方队伍参与救援所产生的费用问题。
第三方队伍参与事故救援的费用又可以分为2类，第1类是队伍管理、人员训练、设备购置等维持队伍日常运转所需的费用;
第2类是参与当次事故救援所产生的费用，如人员出勤补贴、交通和燃料费、设备损耗等，后者的负担问题最具争议。
那么，这些费用是由政府基于其公共安全保障义务来“买单”，还是通过保险机制来转移损失，抑或是由事故责任单位承担呢?
笔者认为，正确的做法是由事故责任单位承担保险覆盖范围之外的当次事故救援费用，理由如下。
1、政府不应承担第三方救援队伍参与当次救援所产生的费用
一方面，政府承担该部分费用缺乏法律依据。
《安全生产法》第8条规定:
“国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。
”这一规定明确了政府在安全生产领域的职责，其表述是“领导”“支持”“督促”“协调”等。
而该法第3条规定:
“全生产工作应当强化和落实生产经营单位的主体责任，……。
”由此可见，政府在安全生产中承担的主要是一种监管责任，包括事前对企业落实安全生产制度的监督，事中对事故救援方案的确定和实施，事后为预防事故再发而实施的监测，以及对灾后重建工作的组织领导等。
换言之，政府的安全保障义务是面向全社会提供的整体上的公共安全，主要体现为宏观上的制度设计、救援决策和行动指挥，而不具体体现为替代每个企业承担安全生产责任。
另一方面，由政府承担该项费用不具有现实可行性，尽管事故责任单位也是纳税人之一，但是财政资金的主要来源是税收，税收只能用于支撑公共部门向社会提供公共产品、满足社会共同需要，而不能用于在某个纳税人遭遇突发事故时直接为其分担损失。
有学者提出效仿美国的做法，由政府成立类似于美国“超级基金”的救援基金，用于垫付或承担救援费用。
从可持续发展的角度来看该做法有可取之处，但是从我国实际出发，该做法存在一定的“现实壁垒”。
第一，美国“超级基金”的资金主要来自于对从事高污染、高能耗生产企业高额征税，赔付事故类型也十分有限—仅限于可能造成重大环境污染的事故。
我国类似行业大部分处于高速发展阶段，加大征税可能会导致企业负担过重。
第二，在不加大企业负担的前提下，成立救援基金的主要资金来源还是财政，这种做法在本质上与本文所主张的事发地政府先行垫付机制并无实质差异，反而会因为必须预留专项资金加重财政负担。
当然，这并不意味着政府不应当为第三方队伍支付任何费用，《生产安全事故应急条例》第9条第2款规定，“县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门根据生产安全事故应急工作的实际需要，在重点行业、领域单独建立或者依托有条件的生产经营单位、社会组织共同建立应急救援队伍”，第3款规定“国家鼓励和支持生产经营单位和其他社会力量建立提供社会化应急救援服务的应急救援队伍”。
这一规定明确了政府有必要为共建的救援队伍或提供社会化应急救援服务的队伍提供财政补贴、救援设备、训练场地以及政策等方面的支持。
进一步讲，由于政府提供的各种支持措施已经包括了第三方救援队伍日常管理与运行的部分费用，且第三方救援队伍本身也需要为自身的日常运转付出必要成本，因此第三方救援队伍在应政府的征调参与救援时，不能重复主张此项费用，只能主张参加当次救援而产生的合理费用。
2、目前的保险机制无法覆盖全部救援费用
2019年公布的《安全生产法》修正案（草案送审稿）拟将原第48条第2款修改为“国家建立安全生产责任保险制度。
矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼等高危行业的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险。
国家鼓励其他生产经营单位投保安全生产责任保险。
具体办法由国务院应急管理部会同国务院财政部门和国务院银行保险监督机构制定。
”可以预见，该修正案正式通过后，安全生产责任险的投保率将大幅提升。
实际上，早在2006年5月31日国务院关于保险业改革发展问题的专题会议中就提出了要“大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急保险机制”，此后多个省、市陆续在煤矿、危险化学品、民用爆破物、烟花爆竹等行业试行安全生产责任险。
但从十几年的实践来看，安全生产责任险并不能有效解决救援费用负担的问题。
第一，安全生产责任险大多设有赔付限额，且赔付力度比较低。
以较早的试点地区之一的海南省为例，该省自2011年起在全省若干重点行业强制推行安全生产责任保险，《海南经济特区安全生产条例》规定矿山开采企业、危险化学品、烟花爆竹、民用爆破物品生产和经营企业应当投保安全生产责任保险，否则不予办理安全生产经营许可证。
投保企业在保险期间享有每起事故200万到2000万不等的保险赔付限额，在存在人员死亡的事故中，每人每起的赔付金额不少于30万元。
尽管该标准已经高于同期行业内的平均标准，但实际上，自海南省强制推行安全生产责任险以来，平均每起事故获得的保险赔付金额仅为6.12万元。
第二，根据原国家安监总局、原保监会以及财政部在2017年12月联合印发的《安全生产责任保险实施办法》第9条的规定，尽管事故抢险救援费用被纳入安全生产责任赔付范围中，但其赔付顺位比较靠后。
在实践中，安全生产责任保险的主险中一般优先赔付从业人员和第三人人身伤亡，在附加险中按顺序先赔偿第三人财产损失，然后才会赔偿事故抢险救援、医疗救护、事故鉴定、法律诉讼等费用，最后能够实际用于支付事故救援费用的部分和实际开支相比实属杯水车薪。
对于已经投保的企业，如果保险只能赔付部分事故救援费用，应当优先支付第三方救援队伍参与当次事故救援的人工成本，如救援人员的出勤补贴、加班补助、奖金等，再支付救援设备损耗等非人工成本。
总之，在目前的安全生产责任保险框架之下，第三方队伍当次事故救援费用在大部分情况下无法得到保险全额赔付，甚至根本得不到任何赔付，保险不能覆盖的救援费用承担问题仍然悬而未决。
3、事故责任单位应承担保险不能覆盖的当次救援费用
《安全生产法》规定了生产经营单位的“主体责任”，所谓“主体责任”，一方面意味着企业在生产经营过程中应当对安全管理事宜全面、直接负责，应当加大安全生产投入，因为安全生产投入的提高与生产企业生产安全事故的潜在风险概率的降低之间存在着强因果关系。
另一方面也意味着企业应当承担生产安全事故发生后导致的相应不利后果，包括因事故救援而产生的开支。
由事故责任单位承担救援费用也有利于实现生产经营活动中利益、风险和责任的统一，并能够对企业的风险控制活动产生正确激励。
尽管在客观上，任何生产经营活动都存在发生事故的风险，“零瑕疵”的管理只是一种不可能真正实现的理想状态，但任何企业在进入某一生产领域之前必然要对该领域的风险概率和风险成本进行调查评估。
一个企业最终选择从事特定的生产经营活动，就意味着其做出了从事该种活动收益大于风险的判断，意味着其愿意承受该种风险一旦转化为现实事故之后的代价。
而事实上，大多数生产安全事故的发生并不能归咎于客观风险，而是与生产经营主体的主观过错密切相关。
实践调查表明，生产安全事故多数是责任事故，人为因素在其中居于决定性的地位。
既然如此，事故责任单位对救援费用的承担不过就是其本应承担的过错责任的一部分。
二、事故发生地政府的垫付机制
（一）政府的垫付义务
尽管事故责任单位应当承担应急救援费用的结论已无疑义，并有部分法规、规章和规范性文件陆续对此作出零星规定。
但在实践中，事故责任单位常常因为暂时无力支付或恶意拖欠导致救援费用难以真正兑现，最后只能由政府和救援队伍承担，说到底还是社会为企业“买单”。
为了破解这一困境，笔者认为，可以采取由事发地方政府先行垫付，事后再向事故责任单位追偿的方式来解决。
由政府承担该项费用的垫付义务，其正当性仍在于政府的公共管理职责。
生产安全事故一旦波及外部便构成公共突发事件，政府对此负有处置和救援职责。
但如前文所述，一旦事故规模较大，政府就可能需要调动第三方队伍参加救援。
此时，政府即使发现事故责任单位存在救援费用支付困难的可能，也绝不能因此放弃救援而坐视事故扩大、损失加剧，仍应以保障人民生命财产安全这一公共福祉为最高目标，全力组织救援。
但反过来，如果由于事故责任单位无力支付或拒绝支付费用，政府为了完成救援任务，就强行对救援队伍实行无偿征调，要求其无偿提供救援服务并自行消化成本，就势必严重损害救援队伍的利益。
在下一次事故来临时，这些队伍一定会千方百计地躲避乃至拒绝政府的要求，导致政府无法组织有效救援，陷入恶性循环。
无论出现上述哪一种结果，都会导致政府的应急救援职责无法履行或履行不力。
要想破解这一难题，政府就必须有所作为，在商业保险还无法有效覆盖救援费用的情况下，最为合理的选择就是政府代替事故责任单位先行垫付救援费用。
垫付工作由财政部门具体实施，资金的主要来源是政府当年预备费，也可以视情况由突发事件财政应急保障资金、中央或上级政府转移支付资金、压缩原有预算节约的资金支付。
为增强可操作性，垫付的形式既可以是一次性支付，也可以是在双方认可的合理期限内分期支付。
在已经确定事故责任单位无偿付能力且财政压力较大的情况下，也可以采用在后续年度加大对救援队伍的财政补贴力度，以及给予其他政策优惠等灵活方式替代部分金钱给付。
由政府先行垫付费用并不意味着这项费用最终要转嫁给政府，相反，这恰恰是实现由事故责任单位自负其责的有效措施。
相对于救援队伍直接向事故责任单位追索费用可能带来的漫长繁琐的诉讼以及结果的不确定性，由政府先行垫付再向事故责任单位追偿，其追索力度和最终获得偿付的可能性无疑都明显提高了。
（二）具体的垫付主体
应该由哪一个地方政府来承担垫付义务?
具体来说，是由事故发生地政府还是由事故责任单位所在地政府垫付?
尽管在大多数情况下，这2个地方是重合的，但在个别情况下也可能出现分离。
例如，2013年2月1日，连霍高速公路河南渑池段义昌大桥因一辆运输烟花爆竹的车辆发生爆炸，造成该桥南半幅桥面垮塌，有多辆行驶车辆坠落于大约30m的桥下，事故造成10人死亡，11人受伤。
但事后警方查明，肇事车辆和货主均属于河北。
笔者在参与起草《生产安全事故应急条例》的过程中，起草小组在这一问题上曾经发生争议。
多数意见主张应由事故责任单位所在地政府垫付，其理由是事故责任单位只向其所在地政府纳税并受其监管，事故的发生甚至可能就与所在地政府监管不力有关。
但在笔者看来，这一主张虽有一定道理，却明显违背了应急管理中属地管理为主的原则，因而不具有可操作性。
基于突发事件的综合性和复杂性，事件发生地的政府对事态最为了解，对资源的调动使用最为方便，因而最适合担当事件应对的领导角色。
所以，除了那些超出事发地政府处置能力的个别突发事件外，在其他情景下，一定区域内的应急资源都应当服从事发地政府的调动和指挥，这就是属地管理为主的原则。
假如在事故发生地政府统一指挥救援工作的情况下，法律却要求另一个地方政府——事故责任单位所在地政府向救援队伍垫付费用，这必然会大大增加后者实际获得偿付的难度。
原因在于，第三方救援队伍一般由事故发生地政府征调而非事故责任单位所在地政府征调，且事故责任单位所在地政府不负有事故处置救援职责，可能“事不关己、高高挂起”，直接拒绝支付，使救援队伍的求偿权落空。
因此，在事故责任单位暂时无力支付或拖欠救援费用的情况下，只能由承担事故应对职责的政府—也就是事故发生地的政府—向救援队伍先行垫付。
事故发生地政府承担垫付救援费用的义务，本质上是与其事故救援职责紧密结合在一起的，“谁组织救援，谁就负责垫付”，目的在于保障事故救援机制的可持续性。
这种垫付义务不是侵权法意义上的无过错责任，而是一种公共管理职责。
至于应当由事发地的哪一级政府负责垫付，仍然要与组织事故救援的职责结合起来判断。
按照突发事件应对“分级负责”的原则，不同等级的安全生产事故分别由相应层级的政府统一领导处置和救援工作。
哪一级政府负责统一领导，自然就由其组织、征调队伍，相应地，也就由其在必要时垫付第三方队伍的救援费用。
三、地方政府向事故责任单位的追偿
（一）政府垫付后与事故责任单位形成公法之债
在地方政府垫付了救援费用、而事故责任单位又具备或恢复了支付能力的情况下，政府应当通过何种方式进行追偿?
要回答这一问题，首先要明晰此时政府和事故责任单位之间的债权债务关系到底属于何种性质，是私法之债还是公法之债?
如果是前者，在事故责任单位不履行的情况下，政府只能通过民事诉讼的方式来实现债权，过程繁复，时间漫长;
如果是后者，政府就可以对事故责任单位依法采取行政强制执行，效率明显提高。
笔者认为其属于后者，理由如下:
1、政府与事故责任单位之间不存在任何导致私法之债发生的行为或者事实。
一则，第三方救援队伍参与事故救援完全是应政府的组织和征调而实施的，应当视为接受了政府的委托，此行为既非基于与事故责任单位之间的救援协议而发生，更不属于民法上的无因管理。
二则，政府垫付第三方救援费用的行为也并非出于与事故责任单位之间形成债务承担的协议，不能认为其属于私法之债。
2、政府与事故责任单位之间债权债务关系的发生源于公共目的。
作为法定的负有公共安全保障义务的主体，政府“组织第三方队伍参与事故救援”和“在救援结束后垫付费用”的先后2个行为都是出于对公共利益的保障。
其前行为是为了减轻或者避免生产安全事故对公共安全的损害，后行为是为了事故救援机制的可持续性，均非基于私人利益而实施。
3、政府与事故责任单位之间的债权债务关系是基于行政决定而产生的。
按照《行政强制法》的规定，由于义务人无法履行排除妨碍、恢复原状的作为义务，且该义务的不履行将危及公共安全或公共利益时，行政机关可以决定由其自身或委托第三人代为履行，代履行发生的费用由义务人承担。
由于生产经营单位对安全生产承担“主体责任”，一旦发生生产安全事故，本应自行实施救援，应急救援的目标除了减少人员和财产损失，也包括尽快消除事态危险，这本质上就是《行政强制法》上所讲的“排除妨碍”。
而在事态超出事故单位控制而政府介入并组织第三方队伍参与救援的情况下，这就是一种代履行，作为义务人的事故责任单位理应向作为代履行人的第三方队伍支付代履行费用，即当次救援费用。
此时，事故责任单位和第三方队伍之间基于救援费用所产生的债权债务关系是基于政府作出的行政行为——即代履行决定而产生的。
而在事故单位拒绝支付或者暂时无力支付的情况下，由事发地政府向第三方队伍垫付该项费用，则是基于政府和该队伍之间的行政委托关系。
政府征调该队伍参加救援的行为在法律上可以看作其做出的一次委托决定，政府在必要时垫付费用就是该委托决定所产生的法律效果之一。
既然事故责任单位支付代履行费用的义务和政府的垫付义务都是基于行政决定而发生的，那么，由此最终形成的政府和事故责任单位之间的债权债务关系，在性质上也只能是公法之债。
（二）公法之债的追偿和执行机制
由于政府与事故责任单位之间构成了公法之债，那么，当债务人拒绝履行支付救援费用这一金钱给付义务时，行政机关就可以采取行政强制执行的方式来实现其债权。
实际上，这种做法已被世界上很多国家和地区采纳。
例如，奥地利的《行政强制执行法通则》规定代履行执行费用可以依照金钱给付义务的规定征收;
日本的《行政代执行法》规定代履行费用可以比照拖延交纳国税处分的规定执行。
韩国行政法对代履行费用的落实也规定了强制征收措施，“代执行所需的一切费用都向义务者征收，为了征收费用，行政厅首先要‘规定实际所需的费用和缴付日期，并以书面形式命令义务者进行缴付’。
如果义务者接到缴付命令后不予以缴付时，可依据国税征收法中的例子强制征收。
”我国学者在《行政强制法》的制定过程中也曾提出要“参照上述国家和地区的立法例增加‘转致’的规定:
‘义务人逾期未缴纳代履行费用的，按照本法关于金钱给付义务执行的规定执行’。
”实际上，无论是代履行还是金钱给付义务的执行，都是我国《行政强制法》上的现成制度，只需要增加一个简单的衔接式条款即可完成2个制度的关联，轻松化解实践中的困境。
代履行制度的最大特点就是将相对人的作为义务转化为缴纳代履行费用的义务，而在生产安全事故救援中，政府一旦垫付了这笔费用，其自然就转化为了事故责任单位对政府的金钱之债。
这种金钱之债和《行政强制法》上已经规定的“金钱给付义务”都是基于行政机关的决定而产生的，并无本质差别，自然可以用相同的方式予以强制执行。
如遇执行中止的情况，政府可待事故责任单位恢复支付能力后继续追偿;
如遇执行终结的情况，则政府应负兜底责任，已垫付费用不再退回，但未结清部分可以如前文所述采取加大后续补贴力度、给予其他政策优惠等灵活形式替代。
四、结论
1、第三方队伍参加重大生产安全事故救援所产生的费用，应当由事故责任单位承担。
2019年4月实施《生产安全事故应急条例》已经确认了这一点，从而结束了持续多年的争论，澄清了认识误区。
2、对于事故责任单位无力承担费用的情况，目前的制度没有提供可供操作的解决方案。
在保险机制还远远未能覆盖事故救援费用的情况下，为了生产安全事故救援机制的可持续发展，并进一步推动救援队伍建设的社会化，应当规定政府的兜底责任，建立起事故发生地政府向第三方队伍垫付费用的机制。
3、事故发生地政府向第三方队伍地垫付费用之后，和事故责任单位之间产生的是公法之债，可以采取行政强制执行的方式向其追偿。
4、在事故责任单位完全丧失偿还能力的情况下，政府对救援费用应负兜底责任，已向第三方队伍垫付的费用不再退回，但未结清部分可以采取加大后续补贴力度、给予其他政策优惠等灵活形式替代。
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