新农村建设与农地使用制度改革.docx

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新农村建设与农地使用制度改革

新农村建设与农地使用制度改革

内容摘要：

改革开放以来我国农地使用制度经历了丰富的变迁历程。

农地使用制度是新农村建设的重要内容和制度保障，新农村建设将推动农地使用制度改革进一步深化。

作为农地使用的主要方式，目前土地承包经营制度还不能适应新农村建设的需要。

应从推进农地配置的市场化、使用方式多样化、促进农地流转、扩展农地使用权的权能、加强保护等方面改革现行土地承包经营制度。

关键词：

新农村建设,农地使用,改革,农地流转,新农村建设,土地承包经营权,使用制度,农民土地权益,收稿日期,文献标识码,物上请求权,土地法学,投机机制

[基金项目]教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（04JZD008）；江苏省高校哲学社会科学研究基金（05SD790023）。

[作者简介]梁亚荣（1971—），男，南京农业大学公共管理学院博士后，副教授，主要从事土地制度、土地法方向研究：

刘安然（1982—），女，南京农业大学公共管理学院土地资源管理专业研究生。

NewRuralAreaBuildingAndAgriculturalLandUseSystemReform

LIANGYa-rongLIUAn-ran

（CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,210095）

Abstract:

Agriculturallandusesystemhasundergoneavastchangescoursesincethebeginningofreformandopening-up.Atpresentthemainwaytousetheagriculturallandiscontractualoperation.Asanimportantcomponentandsystemsupportofnewruralareabuilding,newruralareabuildingwillpromotethefurtherdevelopmentofruralagriculturallandusesystemreform.Weshouldreformthepresentlandcontractualoperationsystemfromtheaspectsofpromotingthemarketabilityoffarmlandallocation,diversificationofthewayoflanduse,promotingagriculturallandflow,expandingagriculturallanduserightsandstrengtheningprotectionandsoon.

Keywords:

newruralareabuilding;agriculturallanduse;landcontractualoperationsystem;reform

作为我国改革的突破口，农地使用制度改革为我国农业生产发展、为解决“三农”问题作出了重大贡献。

土地承包经营是目前我国农地使用的主要方式，土地承包经营权是农民最重要的财产权利；土地承包经营制度是我国农地使用的基本制度，也是最重要的财产制度。

随着《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）和《“十一五”规划》的颁布实施，建设社会主义新农村已成为全国上下的宏伟目标，深化农村改革、特别是深化农地使用制度（当前主要为土地承包经营制度）改革又提上了日程。

在新农村建设背景下探寻土地承包经营制度完善的具体途径和措施，对于保护农民权益、解决“三农”问题有重大意义。

一、新农村建设推动农地使用制度改革进一步深化

一方面，农地使用制度在内的农村制度改革是新农村建设的重要内容，另一方面，农地使用制度是新农村建设的重要制度保障，新农村建设的开展将推动农地使用制度改革进一步深化。

（一）土地承包经营制度改革是新农村建设的重要内容

我国已进人工业化、城市化快速发展的阶段，推进城乡统筹发展成为一项基本方略。

新农村建设正是在城市建设日新月异与农村面貌变化较慢并存、城镇居民收入增长较快与农民收入增长较慢并存、工业生产能力过剩与农村需求不足并存、财政金融资金增长较快与农村资金严重不足并存的背景下提出来的，其目标在于发展农村经济、改善农村基础设施、发展农村社会事业和推进基层的民主政治建设，实现城乡协调发展；[1]新农村建设的内容包括发展现代农业、增加农民收入、改善农村面貌、培养新型农民、增加农业和农村投入、深化农村改革等方面，包括了农村的经济基础和上层建筑，涵盖了农村工作的各个方面。

[2]作为农村改革的重要环节，土地承包经营制度改革是新农村建设的重要内容之一。

新农村建设的资金主要还靠农村经济本身的发展来提供支持，农村经济的发展是新农村建设的前提条件，是基础。

农村经济的核心在于农业生产，而作为农业生产的基本要素，农地的配置及其利用效率对农业生产、农村经济的发展具有基础性的作用。

土地承包经营是目前我国农地使用、农业经营的基本方式，土地承包经营权的设定、流转、保护等是农地优化配置的前提。

但目前土地承包经营制度还不完善，制约了农地的优化配置和农村经济的发展。

因此，要改革现有土地承包经营制度，消除对农民土地权利的不合理限制，建立、培育土地要素市场，以促进农地资源的优化配置，进而推动农业生产和农村经济的发展。

（二）农地使用制度改革是新农村建设的重要制度保障“三农”问题从根本上说是农民问题，而农民问题的本质在于农民在社会转型中的权利地位问题。

我国现在总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，要更加自觉地调整国民收入分配结构，缩小城乡差别。

除了要从财政上向农村倾斜外，注重保护农民利益、承认并尊重农民的权利主体性已成为不可抗拒的历史要求。

[3]新农村建设涉及农村工作的各个方面，涉及众多利益的调整和重新分配，新农村建设的成果需要有关制度来固定和落实。

土地承包经营制度就是农民利益的重要制度保障。

一方面，土地承包经营权作为农民最重要的财产权利，其行使和保护的程度、好坏，对于农民最基本的生活保障、农民生活水平的提高至关重要。

另一方面，目前我国主要通过土地征收途径来满足工业化、城市化的用地需要，由于对征地权约束不力、征地补偿费太低，加上集体土地所有权虚化、农民组织缺乏，地方政府存在征地补偿的利益驱动，现行征地制度对农民土地权利保护非常不利。

[4]因此，改革土地承包经营制度和征地制度，加强对土地承包经营权的保护，防止征地权对农民土地权益的非法侵害，是保护农民权益、使农民能凭借其土地权利来合理分享工业化、城市化带来的好处的制度保障。

（三）新农村建设为农地使用制度改革创造了条件

首先，新农村建设为深化农村制度改革营造了良好的氛围。

根据《意见》和《“十一五”规划》精神，从总体上说，推进社会主义新农村建设，就是要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，积极推进城乡统筹发展，建立以工促农、以城带乡的长效机制，实行“工业反哺农业，城市支持农村”，坚持“多予、少取、放活”，通过加大对农村的投入，通过深化各项农村改革，通过农民辛勤劳动和国家政策扶持，明显改善广大农村的生产、生活条件和整体面貌。

这在观念、行动、政策、制度等各个层面营造了大力推动农村发展、深化农村改革的良好氛围，为包括土地承包经营在内的各项农村制度深化改革打下了坚实的基础。

其次，新农村建设有利于改善土地承包经营制运作的宏观制度环境。

联产承包、土地承包经营制度已经取得了良好的制度绩效，为农业生产、农村经济发展作出了巨大贡献。

随着改革的深入，我国经济体制改革进入整体推进阶段，土地承包经营制度所依赖的宏观制度环境改革的滞后（如城乡分割的市场体系、集体自治的不完备、农村社会保障体系的缺失、土地要素市场的不成熟等）制约了其功效的进一步发挥。

随着新农村建设的开展，这些宏观制度环境将会得到有力的改善，既有利于土地承包经营制度功效的发挥，也会推动土地承包经营制度改革的深化。

第三，新农村建设直接推动土地承包经营制度进一步改革。

促进农村经济发展、改善农民生活是新农村建设的重要内容和目标，除了国家扶持外，发挥农民在农村建设中的主体地位，保护农民利益、调动农民的积极性是新农村建设的基本保证，“放活”是基本对策，因而土地承包经营制度中与此目标不适应的地方都要加以改革，同时还要根据此目标增加一些新制度，这将直接推动土地承包经营制度改革的深化。

可见，随着新农村建设的开展，无论是农村经济的发展，还是农民生活水平的提高、农民利益的保障，都需要土地承包经营权充分行使及其有效保护，都需要改革现行土地承包经营制度中与农村经济发展、与城乡统筹安排不相适应的地方，农地使用制度改革提上了日程。

二、我国农地使用制度的现状

（一）改革以来我国农地使用制度的变迁

作为农业生产的基本要素和农业社会中最重要的财产，农地的分配和利用一直是我国传统社会的中心问题。

通过合作化、集体化改造，我国农地变为集体所有，农地分配问题得到了较好解决。

但集体所有制下的农地利用一直存在诸多问题。

改革开放以来，适应经济发展的需要，我国农地使用制度经历了由集体公有公用到联产承包（1978—1984年）再到土地承包经营（1985年至今）的变迁过程，土地承包经营权也经历了物权化和市场化的过程。

联产承包责任制是一个复合的体系，农户不仅承包土地，同时还承包农具、种子等其他生产资料，不但要缴租金，更重要的是要完成包括国家计划和集体的指标在内的生产经营义务。

随着改革的深入和经济的发展，联产承包逐渐简化。

一方面，承包对象逐渐简化，在农户逐步通过付清承包款或折价款等方式取得一般生产资料的所有权以后，家庭承包的对象只限于土地。

另一方面，承包的内容也不断简化，农户在按约定好的数量交够国家的征购任务和集体提留任务之后，就可以自由支配剩下的全部产品。

特别是国家逐步取消统购派购制度以后，承包内容与国家的生产计划逐渐脱钩，农民对国家的义务只剩下农业税，对集体的义务变为使用集体而交的承包费。

随着承包客体和内容的简化，“联产”“承包”转变为单纯的农户使用集体土地而发生的权利和义务，联产承包逐步转变为土地承包。

土地承包经营权也逐渐长期化、稳定化、法定化，逐渐由债权向物权转化。

一是承包期限逐渐延长，由最初的1—5年，到1984年中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》中规定土地承包经营期限一般应在15年以上，再到1993中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济法制的若干政策措施》中提出在原定的耕地承包期到期之后再延长30年不变，土地承包经营权逐渐长期化、稳定化。

二是联产承包最初由政策调整，而1986年的《民法通则》《土地管理法》、1993年的《农业法》都对土地承包经营进行了规定，使其逐渐走向法定化。

三是2002年的《农村土地承包法》成为规定土地承包的专门法律，详细规定了土地承包的方式、期限、流转、保护等问题，使土地承包经营制度走向成熟。

同时，农地配置方式也逐步市场化。

联产承包和土地承包初期，在生产力低下的情况下，各地普遍实行按人口平均承包土地，以使每个农户都能获得生存的必要的资料，这在当时具有合理性。

但在生产力发展以后，土地的保障功能逐渐地没有以前那么突出，而均分土地造成农户经营规模狭小，影响了农地的使用效率，阻碍了农业和农村经济的进一步发展。

为了在兼顾公平的基础上进一步发挥土地的经济功能、提高土地生产率，“两田制”、“四荒地”拍卖、“规模经营”、“股份合作制”等改革措施也相继出现。

这些改革措施在引入市场机制，促进土地流转，形成规模经营，解决原来那种小农分户平均承包导致的土地分割细碎问题，提高农地的利用效率等方面取得了一定的效果。

[5]（p24）

（二）当前农地使用制度存在的主要问题

虽然经过多年的改革，土地承包经营制度已经制度化，但我国农地使用制度依然不够完善，无法满足新农村建设的需要。

农地使用方式单一。

随着市场经济体制的深化、中国加入WTO等，农地用地主体和用地需求都出现了多样化的趋势，农地使用方式也必然会多样化。

目前，除了农户承包经营以外，实践中还有集体共同经营、企业经营、租赁经营等使用集体农地的方式，单一的“承包经营”已经很难囊括我国农地使用多样化的事实。

（2）在推进农地配置市场化方面没有大的进展。

虽然《农村土地承包法》规定“四荒地”等可以面向社会以市场方式发包，但耕地、林地、草地等依然主要是由本村集体经济组织的成员按实物福利原则均包，在推进农地市场化、集体福利价值化、土地经营规模化、解决农地零碎化等方面进展不大。

农地市场化不足，农地资源的优化配置难以有效实现。

[6]

（3）土地承包经营权权能还存在一些缺陷。

比如，目前只有“四荒”地承包经营权的可以抵押，耕地承包经营权不能抵押，而抵押对于农民融资、对于土地承包经营权的实现等都很重要；土地承包经营权流转时，在同等条件下本集体经济组织的农户有优先受让的权利，这种做法带有明显的成员权的性质，而转让土地承包经营权流转要经过发包方同意的规定，则是对土地承包经营权流转的额外的限制。

这使农地承包经营权的权能大受限制。

（4）农地流转不畅。

农村土地流转不仅确保了农民的收益分配权，而且对促进农业产业化、农村劳动力转移和增加农民收人等多方面起到积极的推动作用。

《农村土地承包法》虽然规定土地承包经营权可以依法流转，但由于土地承包经营权还有缺陷，农地流转市场还不健全，流转程序还不规范，中介组织还很缺乏、价格机制还没建立，农地流转还不顺畅。

三、农地使用制度改革的具体措施

针对当前土地承包经营制度存在的问题，《“十一五”规划》提出了“稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，搞好土地承包流转中的仲裁服务”的具体要求。

为达到促进农村经济发展、改善农民生活等新农村建设的目标，应采取以下改革措施：

（一）改革土地承包经营权设定的方式

改革以来，我国均包土地带来了耕地零碎化、集体土地的收益无法有效实现等诸多问题。

随着工业化、城市化进程的加速、农村生活的变化（如就业方式的变化、居住的变化、土地保障功能的逐步弱化等）促使农地使用发生了很大的变化，要求土地资源的配置要按市场的需要来进行。

因此，应改革土地承包经营权的设定（取得）方式，将土地承包经营权推向市场，以实现农地的适度规模经营和农地资源的优化配置。

具体地说，土地承包经营权的设定，除了一些经济还比较落后的地区外，一般都可以借鉴国有土地使用权出让的做法，排除土地承包经营权设定、流转的各种限制，面向所有农业经营者（而不是仅仅限于本集体经济组织的成员），引入竞争机制，采取招标或拍卖方式进行，从而使农村集体土地的价值能真正体现，在更广范围内实现农地资源的优化配置。

要做到采取招标或拍卖方式设定土地承包经营权，首先要彻底转变观念。

对农户生活的保障由实物形态转变为价值形态来实现，即作为本集体经济组织成员的农民不一定要获得实物形态的土地，而是作为所有者成员来分享因出让土地承包经营权所获得的收益，农地可以面向所有农地使用者开放，用出让土地承包经营权所获得的收益来保障集体经济组织成员的生活和各项福利（价值保障），从而改变土地承包经营权福利和保障的性质，这反过来又使土地承包经营权真正走向市场。

集体经济新增加的成员的生活费用和各项福利从出让农地的收益中支付，从而消除了现时因人口变动而不断调整承包地的压力，保持土地承包经营权的稳定性。

通过市场化运作，随着土地规模经营的发展，加上其他的配套改革措施，农业经营效益和比较效益会逐步提高，土地承包经营权的价格也会逐步上涨，集体的收益会相应增加，农民的生活也就逐步得到改善。

实现土地承包经营权设定方式转变的关键在于完善集体经济组织的收益、分配制度，使出让土地承包经营权获得的收益真正归农村集体经济组织享有，并切实用于改善其成员的生活和福利。

要严禁地方政府截留农村集体经济组织出让土地承包经营权获得的收益，确保集体土地所有者的收益权能充分实现，使农村集体经济组织成为拥有可观的经济实力的组织，防止其虚化。

这样，对集体和农户不但没有损害，反而实现了集体土地所有权，保护了集体和农户的利益，增强集体经济组织的凝聚力，满足集体和农户现实生产、生活的需要。

当然，在那些经济还比较落后的地区应当允许其保留均分土地的做法，随着经济的发展而逐步推向市场。

[7]（p141-142）

（二）完善土地承包经营权物的权能

（1）应允许土地承包经营权抵押。

将土地承包经营权抵押是承包人融资、扩大农业生产规模的重要手段，也是土地承包经营权充分实现的方式。

在土地承包经营权长期化、市场化以后，没有理由、也没有必要再限制其抵押；限制其抵押与国有土地相比也很不平等。

应明确规定土地承包经营权可以抵押，但应限定继受取得者不得将其偏离农业用途。

（2）革除土地承包经营权的成员权性质。

集体土地所有权具有成员权性质，但土地承包经营权则不必具有这一特性。

土地承包经营权应按农业生产和市场需求来配置，应规定土地承包经营权人不再限于一定社区的成员，而应扩及一切农业经营者；取消土地承包经营权流转时在同等条件下本集体经济组织的农户有优先受让的权利，以及以转让的方式将土地承包经营权流转要经过发包方同意的规定，转而规定土地承包经营权人有权自主转让其权利（有特别约定除外）。

承包人在使用期内可以支配、使用获得的土地，不仅可以对抗第三人，亦可对抗土地所有人。

（三）完善土地承包经营权保护制度

加强对土地承包经营权的保护有利于约束征地权、保护承包人的利益、促使承包人加大对农地的投入。

首先，在观念上对土地承包经营权的保护要贯彻“一体承认、平等保护”的原则，消除对非公有制经济的财产权利的法律歧视，对国有土地、集体土地和土地承包经营权在法律上给予平等的承认和保护。

其次，在保护方式上，适用物权的保护方式，既包括公力保护方式，如请求法院通过诉讼程序对物权加以保护，也包括私力保护方式，如物上请求权、正当防卫、紧急避险、财物自助行为等。

第三，要改革先行征地制度。

征地过程中，赋予承包人独立的异议权、参与权、请求权等，使土地承包人能对抗非法侵害，并凭借土地权利分享工业化、城市化带来的利益。

第四，建立土地承包经营仲裁制度，增加保护土地承包经营权的途径，保护农民流转土地的收益。

（四）规范农地流转制度

除了土地承包经营权初始设立是要按市场需要配置以外，在承包人取得土地承包经营权以后，也应促进土地承包经营权在使用者之间的流转。

农地流转的基础在于稳定、完整的土地权利，土地承包经营权权能的扩展、土地登记、保护制度的完善已经为农地流转准备了良好的内部条件，还需要进一步建立健全的农地流转市场。

当前，我国农业同时面临比较效益低下，与非农竞争处于劣势的不利形势，如何进一步发展农业和农村经济是摆在我们面前的难题。

理论界指出了规模经营和产业化的路子。

但在各地对其试行与完善的实践过程中，要素的重组强烈要求打破土地产权固化局面，要求土地产权的流转和土地市场在配置土地资源中充分发挥作用。

目前国家已经建立城市土地市场，但对农村土地市场还没有发育完善。

首先应完善包括供求机制、竞争机制、价格机制、投机机制和宏观调控机制在内的农村土地流转的市场机制，使它们有机地融为一体，自发地、分散地和间接地调节农村土地流转，发挥“看不见的手”的市场职能。

[8]其次，培育农地流转市场的中介组织，为农地流转提供地价信息、土地流转供求信息、地产经纪等服务。

经过改造以后的土地承包经营权，是以种植、养殖、畜牧等农业目的，对国家或集体所有的农用土地占有、使用、收益和法定处分的权利，使用期限为30—70年。

土地承包经营权法律关系实质上是物权性的农地使用关系，承包人可以占有、使用农地，取得经营收益，享有将土地承包经营权自主进行流转（包括转让、出租、抵押、继承等）的权利，可以对抗包括农地所有人在内的其他人的不法侵害；承包人负有按合同规定交纳租金，维持土地所有权的完整，合理利用土地等义务。

在土地承包经营权法律关系中，双方按市场机制行事，双方的权利义务已经简单明确，更有利于经济的发展。

（五）设立农地租赁制度

在确定物权性的土地承包关系后，相应地用债权性质的农地租赁权代替那些还保留债权性质的土地承包经营权，即将短期性、临时性的土地利用和果园、鱼塘、等短期承包的土地承包经营权改为农地租赁权，使用期限一般为10年以下，最长不得超过20年。

集体经济组织经村民大会或村民代表大会三分之二多数同意，可以将土地租赁给本集体经济组织或其以外的人员。

租赁双方要签订书面租赁合同，约定租赁土地的范围、租赁期限、用途、使用条件、租金等方面的内容。

农地租赁合同适用合同法的一般规则。

农地租赁权可以选择登记，经过登记的农地租赁权具有对抗第三人的效力。

[9]（p702）

（六）配套改革措

还要完善相关制度。

要探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度；要巩固农村税费改革成果、全面推进农村综合改革；要深化农村金融体制改革；要加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制，等等。

通过改革，现行的农地使用将由单一的土地承包经营转变为包括土地承包经营和农地租赁在内的多样化的农地使用制度，土地承包经营权和农地租赁权将和建设用地使用权、土地所有权等一起构成完整的土地权利体系，从而有利于农业生产和农民权益保护，有利于新农村建设的顺利进行。

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[7]梁亚荣．土地承包经营制度研究[M]．南京农业大学博士论文，2004．

[8]陈玉强．广东农村土地流转探析．http：

／／www．gddpc．gov．cn／center／show_topic．asp．

[9]沈守愚．土地法学通论（下）[M]．北京：

中国大地出版社，2002．