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农村集体建设用地

目录

摘要I

关键词I

文献综述II

1.研究对象和方法1

1.1农村集体建设用地的内涵1

1.2农村集体建设用地使用权及其流转的内涵1

1.3研究方法1

2.农村集体建设用地使用权流转现状2

3.农村集体建设用地使用权流转存在的问题2

3.1土地产权关系不清2

3.2农村集体建设用地使用权流转收益分配不规范3

3.3受经济利益的驱动，耕地保护更加困难3

3.4农村集体建设用地使用权流转市场管理不健全3

3.5缓解城乡建设用地供求矛盾不明显3

4.完善我国农村集体建设用地使用权流转的对策4

4.1明确集体建设用地使用权流转的范围和条件4

4.2确定集体建设用地使用权的主体4

4.3确定集体建设用地使用权流转的方式和程序5

4.4建立合理的收益分配制度5

5.结语6

参考文献6

摘要

随着我国社会主义市场经济的快速发展和城市化进程的逐步加快，农村集体土地资产的商品属性日益显现，农村集体建设用地使用权的市场化流转，是实现集体土地资产价值和合理配置上的资源的一种重要选择。

但我国目前有关集体建设用地的制度政策与法规严重滞后于土地市场的发育。

提高建设用地利用率，促进集体建设用地依法流转是当前推进城市化所要解决的主要问题之一。

在经济利益的驱动下，闲置的农村集体建设用地的交易活动与日俱增。

由于我国法律不允许农村集体建设用地出让、转让和出租等流转行为，所以这些交易大都是私下进行的，因而容易引发流转问题。

关键词

农村建设用地，使用权流转，存在问题，对策

文献综述

王振东认为，“农村土地流转”作为土地权利的再配置过程，是我国农村市场经济发展的客观要求，是历史发展的必然，将继续对中国社会经济发展产生重大影响。

但是，农村土地流转作为一项新生事物，目前还未形成科学的、统一的操作流程和评判标准。

我国经济建设的高速发展，需要更多的包括上地在内的生产要素的投入，这就为集体非农建设用地进入市场创造了机会。

由于我国农村土地产权制度的特殊性，农村集体非农建设用地流转的研究缺乏国外的研究理论与借鉴经验，因而本文主要是对我国集体非农建设用地使用权流转研究进行的。

因此，在我国经济体制改革逐步深入的今天，我们研究集体建设用地使用权流转问题，具有十分重要的现实意义。

1.研究对象和方法

1.1农村集体建设用地的内涵

我国对于“集体建设用地”迄今并没有一个确切定义，有关土地管理的法律和法规仅对“建设用地”的概念做了界定。

根据《土地管理法》（1998）第四条的规定,建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

《土地管理法》第四十三条涉及到了集体建设用地，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的除外”。

由此可见，现行的《土地管理法》并未对集体建设用地的概念作专门的解释。

而以孙佑海为代表的大多数研究学者认为：

集体建设用地是指农民集体所有的、一般是地处农村、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建设住宅用地、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地等。

本文研究的农村集体建设用地仅限于乡（镇）、村企业建设用地。

在农村集体建设用地中宅基地只能满足居民居住需要，一般不允许用作盈利为目的，因此宅基地不能进入市场流转。

1.2农村集体建设用地使用权及其流转的内涵

“农村集体建设用地使用权”是指民事主体以非农业建设为使用目的，依法对集体土地享有的使用权，它是由农村集体土地所有权派生出来的一种具有物权性质的权利。

该权利虽然只能在法律规定的范围内存续和行使，具有一定的限制性；但在法律规定的范围内，农村集体建设用地使用权可以转让、出租、抵押、继承和用于投资。

土地流转，即土地的转让和流通。

由于我国实行土地公有制，所有权不能自由流转，因此，现阶段土地权利的流转主要表现为土地使用权的流转。

农村集体建设用地使用权流转,是指农村集体组织、乡镇企业或农户等将其占有的农村集体建设用地通过依法批给、出租、转让、入股等方式让与他人占有、使用的行为。

1.3研究方法

本文主要采用理论与实际相结合、多学科借鉴、比较分析等方法进行研究，在分析我国农村集体建设用地使用权流转现状的基础上，找出在流转过程中存在的问题，并针对具体的问题，进行系统综合的研究，进而提出完善我国农村集体建设用地使用权流转的一些具体对策，为农村集体建设用地使用权流转未来制度的设计提出相关支撑体系建议。

2.农村集体建设用地使用权流转现状

虽然我国现行法律上限制甚至禁止集体建设用地的流转，但近年来，随着社会经济的发展，特别是市场经济的发展和城市化进程的加快，私下的集体建设用地使用权流转活动相当普遍，而且愈演愈烈。

无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，集体建设用地使用权流转都已大量存在，特别是城乡结合部是集体建设用地使用权流转的主要区域。

目前，我国农村集体建设用地使用权流转的现状可以概括为合法流转与非法流转并存。

根据《土地管理法》等相关法律规定，当前集体建设用地使用权的合法流转主要有以下几种情况：

《土地管理法》第60条规定的集体建设用地使用权作价入股；《土地管理法》第62条规定的集体建设用地与农民住宅一并出租；《土地管理法》第63条规定的因破产、兼并等情形致使集体建设用地土地使用权依法发生转移；《担保法》第36条规定的集体建设用地使用权与建筑物同时进行的抵押。

所谓非法流转，是指没有法律依据的流转，亦即“隐形流转”。

在我国，虽然法律对农村集体建设用地使用权流转作了各种限制，但在实际中，农村集体建设用地使用权流转现象却不同程度地存在，并且逐步发展成集体建设用地使用权交易“隐形市场”。

而且随着经济的发展，近年来，“隐形市场”呈现出流转主体多层次、流转形式多样化、流转范围扩大化和流转失控化的趋势。

“隐形流转”的形成，既有现实原因，也有制度上的原因。

现实的原因是：

首先，城市化进程中用地需求增大与政府供地有限之间的矛盾。

其次，集体建设用地用于农业和非农业生产之间的巨大土地价值差别。

从制度层面说，由于法律规定集体土地使用权不能直接进入市场，集体土地必须先行征收转为国有后才能出让，而征收的补偿费较低，征收后所有权又转为国有，所以为了获取更多的收益和保住所有权，只能以隐形流转来规避法律。

3.农村集体建设用地使用权流转存在的问题

我国现行法律关于集体建设用地使用权流转的规定和我国农村现阶段集体建设用地使用权流转的现实情况发生明显冲突，直接导致集体建设用地在流转过程中存在着大量问题。

3.1土地产权关系不清

《宪法》、《土地管理法》等重要的法律文件中都明确规定，除规定属于国家即全民所有的以外，都属于集体所有，农民理应是农村土地的真正所有者，但中国农村土地集体所有权从一开始就是一个极其模糊的概念。

由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊,“农民集体”没有明确的法人代表，在行使具体权力时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，使一些村、组干部利用其地位，充当所有权代言人，为自己牟取利益。

实践中乡村企业用地、乡村公益事业用地的处分权相对集中于某些村组干部手中，加之农村集体建设用地使用权流转又极不规范，以至于一些干部滥用手中权利，在土地流转过程中暗箱操作。

同时，由于集体建设用地交易的自发性，使得土地交易过程中产生的土地收益，基本上流向了交易时实际的土地占有者，使得土地收益全部装进了个人或小团体腰包，直接侵吞了本应属于农民集体收益的部分。

3.2农村集体建设用地使用权流转收益分配不规范

由于产权关系不明确，致使部分基层政府通过各种方式自主决策，并对集体土地所有者和农民隐瞒土地流转收益，并将隐瞒的收益擅自挪作它用。

不仅乡镇一级政府作为管理者设法参与收益分配，同时市（县）级政府参与收益分配的现象也大量存在，少数市（县）级政府截取的收益比例还比较高。

有些地方政府管理者为了参与土地流转收益分配，甚至将村民小组的集体土地所有权上收到村集体经济组织或乡镇集体经济组织，严重侵害了农民集体利益。

3.3受经济利益的驱动，耕地保护更加困难

集体建设用地使用权流转有其客观必然性，但是耕地与集体建设用地分属于两大不同的用地类别，耕地是粮食生产安全的土地，从土地的比较收益来看,集体建设用地的收益明显高于农用地，尤其是耕地,建设用地若用于房地产开发，则收益更高。

农民集体受经济利益的驱动，千方百计通过合法的或非法的途径将耕地转为建设用地，致使耕地流失严重，严重威胁着国家的粮食安全。

3.4农村集体建设用地使用权流转市场管理不健全

我国土地所有权性质和土地使用权制度决定了两个不同的市场，一是国有土地使用权流转市场，二是自发的集体土地流转市场。

国有土地市场发展到今天，已走上统一、规范有序的轨道。

而集体土地流转市场则很不完善，极不规范,基本还处于自发、隐形、无序的状态。

农村集体建设用地使用权的私下转让、出租，其土地收益全部归集体、企业或个人所有，而且租金相对较低。

特别是城乡结合部，相邻且条件相当的两种不同所有权性质的土地使用权出租时，国有土地出让由于征地手续繁琐，批地时间长且收费较多。

而直接从集体手中取得土地，不仅手续简单而且价格相对低廉以至于出现了国有土地使用权的招标、拍卖无人问津，而农村集体建设用地私下交易却十分红火的局面，这在很大程度上冲击了国有土地交易市场。

3.5缓解城乡建设用地供求矛盾不明显

协调城市化与土地资源配置之间的关系、提高农村集体建设用地利用效率，是规范农村集体建设用地流转的主要目的之一。

从目前的情况看，效果并不理想，农村宅基地的存量基本上没有随进城定居农民数最的快速增加而减少，农村集体建设用地的利用效率仍然很低。

一方面，闲置的农居数量仍然很庞大；另一方面，农村集体建设用地，尤其农村居民建房积极性很高，基本上以单家独院为主，房前屋后留有很大空间，土地利用强度依然很低，供求矛盾更加突出。

4.完善我国农村集体建设用地使用权流转的对策

综合以上分析，农村集体建设用地入市流转不仅是必要的，而且是可行的，集体建设用地使用权流转实践中存在的现实问题迫切需要完善农村集体建设用地使用权流转机制，创新我国农村集体建设用地使用权流转制度。

因此，政府应该根据实际情况，促进公开交易的集体建设用地市场形成，并且通过加强对集体建设用地使用权流转的管理，减少私下非法流转行为的发生，切实保护农民集体的利益，使农村集体建设用地发挥出最大的作用，带来更大的经济效益和社会效益。

4.1明确集体建设用地使用权流转的范围和条件

集体建设用地使用权流转的土地范围，既包括存量的经营性用地，也包括增量的经营性用地。

只要这种用地符合土地利用总体规划，并办理了农地转用审批手续，界址清楚，没有权属纠纷的都可以在保留土地集体所有的前提下，由集体上地所有者以各种方式出让建设用地使用权。

根据新的《土地管理法》及其有关条例的规定，集体建设用地是指农民集体所有的、经依法批准使用的下列土地：

农村宅基地；乡镇企业用地；公共设施和公益事业用地；因此，允许流转的集体建设用地应严格限定在上述三类用地范围之内。

同时，与农用地相比，集体建设用地存在较大的比较效益，如果不对其流转的条件加以必要的限制，无疑会导致集体建设用地规模的人为扩大和农用地的减少。

因此，纳入流转的集体建设用地必须具备以下条件：

必须是经过批转使用和取得的建设用地；必须符合土地总体利用规划、城市规划和村镇规划；界址清楚，权属合法；符合年度建设用地控制计划；依法办理了土地登记领取了土地权属证书；符合用途管制的要求。

4.2确定集体建设用地使用权的主体

依据现行法律规定，依法可以享有集体建设用地使用权的主体主要分为两类：

一是农村集体经济组织设立的独资经营企业。

农村集体经济组织可以将位于该集体经济组织管辖范围内的符合乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地提供给其设立的独资企业从事生产经营活动，土地使用权由该集体经济组织或者企业享有；二是农村集体经济组织通过以符合前述条件的建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人设立的企业,由该企业享有上地使用权。

确立集体建设用地使用权流转制度以后,按照同地、同权、同价的原则，对集体建设用地使用权流转的主体范围不应再进行限制。

流转的主体可以是集体经济组织、农户或其它集体土地使用者，流转的对象不受土地所有权归属的限制，可以是本集体经济组织的成员，也可以是非本集体经济组织成员。

4.3确定集体建设用地使用权流转的方式和程序

在集体建设用地使用权的取得方式上，要突破只能以承包方式取得的单一规定。

在法律中承认和保护土地流转的各种形式，充分发挥个人的积极性、主动性和创造性则是产生和增长效率的关键。

集体建设用地使用权流转是一项民事法律行为，在集体建设用地使用权的取得方式上应侧重于尊重双方当事人的自主选择。

既然农民集体所有土地与国有土地应当具有同等的权能，那么其流转的方式也完全可以借鉴国有土地流转方式，除所有权主体是集体经济组织以外，其流转形式应多元化。

具体包括出让、转让、出租、作价出资（入股）等，同时为了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的方式。

在集体建设用地使用权的取得程序上，应当符合公平、平等的民法原则。

集体土地所有者代表与土地使用者是平等的民事主体，集体建设用地使用权的取得性质属于民事法律行为，因此其取得方式、取得程序应充分体现意思自治的精神。

因此，有关集体建设用地使用权初级市场中涉及到的使用权的取得方式和取得程序等重大事项都应由村民或者村民代表按照一定的程序表决决定，以保证农民的切身利益。

4.4建立合理的收益分配制度

在土地利用规划管制必不可少的前提下，无论是从建设公开、公正的土地市场秩序的要求出发，还是从保障集体土地资产收益、促进社会公平的要求出发，改革集体建设用地使用制度都要求配套建立和完善相关的土地收益分配调节机制。

集体建设用地使用权流转的收益分配是关系到制度安排是否合理的核心问题，是国家土地所有者以及土地使用者等多方利益主体博弈的结果。

对于集体建设用地使用权流转产生的收益如何分配，一直是人们争论的焦点。

有的认为，应将流转的收益全部归上地的所有者）农村集体；有的认为流转收益应归政府;但更多的主张要兼顾国家、集体、个人三者的利益，根据不同情况确定一定的分配比例。

显然前两种意见是不可取的，将流转的收益完全归属于某一主体而不考虑其他主体的利益分配方式不符合现实情况，流转的收益分配应兼顾农民、集体和政府三者的利益，在分配比例上应偏重于农民。

由于农村社会保障体系尚未建立起来,失地农民的合法权益以及失地后的生活保障问题尤为重要。

农村集体经济组织所获得的土地收益，应当通过民主决策的机制予以处理，要充分保障农民的知情权和相应的财产权。

一方面,土地所有者通过流转获取的收益，上级组织不得截留，要实行专款专用，专项用于本集体经济组织被占地农民发展生产和解决不能就业人员的生活补助，不得挪作他用。

为保证农民长期稳定的生活保障，可规定从集体土地所有权收益中提取一定比例的资金，用于为集体成员建立医疗、养老、失业等社会保障制度。

另一方面，集体土地收益应当在集体经济组织内部全体成员的监督之下，由村民代表进行管理。

土地收益的收支情况要定期公布，接受群众监督。

同时要建立农村集体经济组织土地收益内部分配制度，实行土地收益分配使用的民主决策,完善监督制约机制，切实维护农民利益。

5.结语

农村土地规范地流转，既是调整农业结构、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置，促进农民增收的重要途径。

所以，正确分析当前农村土地流转实践中存在的主要问题，坚持正确的农村土地流转原则，逐步完善相关的法律法规，健全农村土地流转市场，确保农村土地流转的可持续发展，完善农民的社会保障体系，有助于稳步推进社会主义新农村建设，提高农业产业化，实现社会主义现代化。

参考文献

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