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Government
目 录
摘 要 I
Abstract II
引 言 1
一、顾客导向理论兴起的背景及理论发展 1
二、顾客导向的实践及其影响 3
（一）英国是顾客导向理论最先应用的国家 3
（二）美国也是顾客导向理论实践较早的国家 4
（三）澳大利亚的改革以稳健为主要特点 4
（四）新西兰于1988年开始进行重大改革 5
（五）加拿大的改革是渐进的 5
三、顾客导向理论：
批判与发展 6
（一）批判中的顾客导向理论 6
（二）顾客导向理论的缺陷及其分析 7
（三）顾客还是公民：
批判的焦点 9
（四）新公共服务：
顾客导向理论的扬弃 10
参考文献 12
致 谢 14
引 言
20世纪80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，在英美等国出现了一种”新公共管理”运动。
顾客导向理论的提出正是这场运动的产物。
在新公共管理运动及其理论产生之前，有关行政管理的理论都是为了管理者的需要的角度出发，但是顾客理论则推翻了以前的观点，将公众看作是顾客，以公众的利益的为出发点，从而促进公共管理的进步。
顾客导向理论的发展和应用给各国的政府改革带来了政治上的新变化，同时也给整个管理学界带来了崭新的面貌，在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，政府的机构得到精简，工作效率得到极大的提高，更大程度上地满足了公众的需求。
然而随着顾客导向理论的发展，也出现了对顾客导向理论的异议，对顾客导向理论的理论进行了各自的批判。
鉴于顾客导向理论对社会的巨大影响，有必要对顾客导向理论进行全面的客观的分析，并对其在发展进行研究。
一、顾客导向理论兴起的背景及理论发展
顾客导向理论的兴起是以兴起于20世纪80年代中后期的新公共管理运动为背景的。
传统的行政管理理论是以威尔逊、古德诺为代表的政治与行政的二分法和韦伯的官僚制行政管理理论为基础的。
韦伯的科层制理论由于其等级森严、有序、专业分工等特点使在历史的工业革命时期发挥着巨大的作用，而其同时产生的机构僵化，没有灵活性，以及所养成的管理阶层的腐化，机构膨胀，效率低下却越来越不适应社会的发展。
20世纪后20年，为了迎接全球化、信息化的挑战，提高国际竞争力和政府效率，解决越来越复杂的国内社会问题，化解政府的各种弊端，英国、美国、澳大利亚、新西兰等国政府相继对近代尤其是19世纪中期发展起来的官僚行政结构、福利国家政策和政府管制模式进行了全面改革，这场改革被称为“新公共管理（NewPublicManagement，简称NPM）”或“政府再造”。
新公共管理运动起于英美，并迅速在加拿大、新西兰、澳大利亚以及欧洲大陆推开，它以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。
在长期的政府改革实践中，新公共管理运动取得了丰硕的理论成果，顾客导向理论就是其中的一项重要内容。
政府管理的顾客导向思想最初产生于企业管理实践，后为新公共管理理论家所借鉴并引入到政府改革的实践中。
自工业时代一直到20世纪中期，西方各国一直处在以大规模生产、劳动分工为主要特征的生产者导向型社会中。
60年代以来，随着产品的充足供应，顾客需求的个性化和信息技术的迅速发展，顾客的选择机会和选择权力大大加强，生产者导向型社会逐渐向顾客导向型社会转变。
这种转变不仅体现在企业的经营活动中，而且也日渐为政府所借鉴。
20世纪80年代以来，一股”顾客至上、顾客服务”的管理思潮开始弥漫在西方国家政府改革的浪潮中。
最先明确提出政府部门顾客导向的则是奥斯本（Osborne）和盖普勒（Gaebler）。
他们在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书中对“受顾客驱使的政府”进行了详尽的论述，开启了顾客导向理论的序幕。
在该书中，奥斯本（Osborne）和盖普勒认为，企业型政府的运作应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产与传输的老方法，建立顾客回应系统，及时倾听顾客的意见，满足顾客的要求。
同时奥斯本和盖普勒提出，顾客导向的积极作用表现于：
顾客导向的组织可促使服务提供者对顾客真正负起应有的责任；
使组织成员在决策时，能减少政治因素的不当干预；
可激发出组织成员更多的创新行为；
可对民众提供更广泛的选择；
其产出较能符合大众的需求，不容易形成浪费；
能培养顾客的选择能力，并协助其了解本身应有的地位和权益；
顾客导向的组织可创造出更多公平的机会。
[美]戴维·
奥斯本、特德·
盖布勒：
改革政府——企业精神如何改革公营部门[M]．上海：
上海译文出版社，1996：
163－169．
奥斯本和普兰斯特克（Plastrik）又将十项策略加以整合，提出了政府再造的“五Ｃ策略”。
其中的顾客策略被认为是改造组织与顾客之间的关系，了解顾客的需求，变更组织的结构以符合并顺应顾客的需要。
随着理论和实践的发展，顾客导向的概念已逐渐深入人心，人们对它的理解也更加透彻和明晰。
对于政府部门而言，顾客指的是受公共政策和公共管理行为影响的人，通常分为外部顾客和内部顾客。
外部顾客是指组织最后政策产出的直接受益者或者间接受益者，也就是行政机关直接或间接接触的对象，我们一般称为公民。
内部顾客则是指公共组织内部参与组织管理和运作的公务员，是为民提供具体服务的服务者和行动者。
公共管理中的顾客导向则是指组织及其成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。
具体含义有：
实行“站在顾客立场思考”；
将顾客视为主要资产；
顾客满意即组织目标；
建立与顾客之间的长期互动关系。
一般来说，顾客导向理论主要包括以下内容：
第一，顾客的选择权。
公众是公共服务的消费者，是政府机构的顾客，他们能通过对服务方式和内容的选择来影响政府机构的行为。
在公共领域里，要确立公众的顾客选择权，让其拥有选择的机会。
第二，顾客的知情权。
政府作为公共物品的提供者，有义务向顾客提供优质的信息服务，使顾客了解有关公共服务运作状况、服务成本、服务状况及管理机构的信息。
因为只有确保顾客获得其所消费的公共物品的真实的信息的基础上，才能保证顾客明明白白地做出选择。
第三，顾客质量保证。
为了提高服务质量，政府应该制定顾客服务标准、顾客申诉、顾客赔偿、质量检查员等制度来促使公共部门讲求服务质量。
对那些很好满足了顾客需求的组织，应当予以奖励，否则，将对组织施以惩罚。
第四，政府的快速回应性。
不同于传统官僚制的行动迟缓、程序烦琐，顾客至上原则要求政府快速回应公众需求。
例如，在公共部门工作程序的设计上，不能像以前一样只考虑行政管理的便利，而应该充分考虑公众便利和公众参与。
第五，礼貌服务的政府文化。
在顾客导向型政府中，政府不再是凌驾于社会之上的统治者或管制者，他只是面对市场和顾客的服务者。
因此，公务员在与顾客打交道时，应该文明、礼貌地提供公共物品，而不能以高高在上的姿态面对服务对象。
二、顾客导向的实践及其影响
顾客导向理论产生于实践及客观的需求，之后在西方国家得到了广泛应用及实践，并取得了很好的效果。
（一）英国是顾客导向理论最先应用的国家
1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。
20世纪90年代初英国梅杰政府推行了”公民宪章”运动。
传统上，政府提供服务的内容、标准都由政府决定，政府服务信息也经常处于封闭状态。
这容易导致政府的“自我服务”倾向。
中这次运动中，梅杰政府要求各公共部门必须用宪章的形式将其服务的内容、标准、责任等公之于众，以接受公众监督，提高服务水平和质量。
其中，公民宪章的设计要求体现六个指导原则，即明确的服务标准；
透明度；
顾客选择；
礼貌服务；
完善的监督机制；
资金的价值。
公民宪章运动充分确立了英国政府服务的顾客导向。
“长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位”，“公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会”。
在公民宪章运动中英国政府还进行了流程再造，在这个过程中，各政府部门以顾客导向为原则，充分利用信息技术对业务流程进行重新思考和重新设计，结果使政府部门在成本、品质、服务和速度方面都获得了”跨越式”地改善和提高。
1993年英国政府又通过把出口管理的政府各部门审批工作集中在一起办公，使企业能够一次办完所有手续。
这种“一站商店”的服务方式，实现“一条龙服务”，使公众就像顾客走进一家百货商场一样，在一个地方就可以获得各种各样的服务，给公众提供便利的政府服务。
（二）美国也是顾客导向理论实践较早的国家
1993年美国发布名为”联邦政府内部革命”的第12862号行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，而且服务标准必须向企业典范看齐。
具体内容包括：
确认行政机关报的实然顾客与应然顾客；
调查顾客所期望的服务项目与品质，了解顾客对现有项目的满意度；
公告服务标准，并据以衡量成效；
效法企业标杆，提升顾客服务标准；
给予顾客多元的服务与输送方式；
务求信息、服务以及申诉制度，简明易用；
提供畅通的顾客申诉途径。
1996年，美国联邦政府共有200多个机构，全力执行3000多种服务标准。
1997年，全国绩效评估委员会汇集联邦各机构所制定的”服务标准”，出版有史以来第一本政府的服务标准手册——《顾客至上：
服务美国民众的标准》。
（三）澳大利亚的改革以稳健为主要特点
它的实践型文官体系的顾客服务标准七项原则是：
了解你的顾客所在；
善待顾客的公务人员；
顾客为主的洽谈处理公务场所；
周延之申诉处理程序；
顾客价值导向的绩效评估与目标；
电话及柜台应对技巧；
永续改善的精神。
始于1989年的澳大利亚社区管理的特点是实施为少数民族服务的项目，就很好地体现了顾客导向。
陈振明．政府再造——西方“新公共管理运动”述评[M]．北京：
中国人民大学出版社，2003：
154．
（四）新西兰于1988年开始进行重大改革
“服务供应者之间相互竞争，以顾客为导向”是其中的重要内容。
改革的方向是打破集中配置的传统做法，实行了公共服务分散化和服务机构小规模化，给客户以自由选择的权利和便利，迫使服务部门为赢得客户而展开竞争。
129．
（五）加拿大的改革是渐进的
总理坎贝尔于1993年进行了一系改革，提出制定服务标准的创议，意在鼓励各个部及部门制定和出台一些服务标准。
截止1995年，大约有三分之二的部在这次改革中得到很大改善。
克里第安领导的政府于1994年发起了一场项目审查活动，1995年又引入一项新的预算管理系统，这使得以前对预算储备的使用变得相当严密。
172－173．
各国政府通过应用顾客导向理论，使奥斯本和盖普勒所认为的积极作用也确实在实践中得到了体现，同时顾客导向也在很大程度上改变了公共管理，比如施政目标的标准转变为以人民的需要和价值作为指导；
以成本效益为基础的效率标准，转变为对服务质量以及民众评价的重视；
从依法行政转达变为“产品质量”的评估与改进，从消极的控制转变为积极的服务；
管理理念由控制员工转化为获取员工的认同；
从对特定“功能”、“权威”及“结构”的服从，转变为对“使命”、“服务”、“顾客”以及成果的高度认同；
责任由法规强制，转变为公务人员自主性的建立与认同；
由一味的遵循“法规”、“程序”，转变为对问题彻底理解并找出解决问题的方法；
从“一条鞭式”的管理，转变为寻求民众的支持与认同。
它改变了以往的政府导向的行政理念，而将政府变为社会的服务者。
通过运用顾客导向理论，西方国家所进行的政府改革得到了极大的成功。
实践证明，顾客驱动的政府明显优于官僚制政府，因为前者具有更负责任、更多创新、有可能产生更多服务选择以及更少浪费的优点。
巴泽莱认为，根据顾客服务来思考有助于公共管理者明确地表达他们对绩效的关注并且对所出现的问题提出一些创新性的解决方案。
珍妮特•V•登哈特、罗伯特•B•登哈特．新公共服务服务，而不是掌舵[M]．北京：
中国人民大学出版社，2004：
56．
不可否认，顾客导向的管理思想对于克服政府部门的官僚作风，提高服务质量、公众满意度和增强服务意识，都有着十分重要的作用。
批判与发展
（一）批判中的顾客导向理论
实践表明，顾客导向理论在很大程度上对公共管理产生了极大的影响，带来了很大的正面意义，也得到了社会的普遍认可。
也许就像其它政治象征和修辞一样，顾客导向这个词汇在政府部门中具有一种模糊的特点：
看似意指一切，并可同时对不同的社会群体意指不同的事情。
顾客导向理论所代表的观念，似乎很少甚至完全不会招致公众乃至政治精英的任何反对，人们或许会把它仅仅作为一个管理术语而不去理会，认为那不过是政治精英用来象征事物复杂性的符号而已。
然而学者们的共识是，隐喻会塑造人们的观念、认知和行为；
术语的使用会对思想和行动构成极强的约束力。
辛传海．公共服务：
是“顾客主权”还是“公民主权”[J]．公共行政理论，2004（6）：
12．
顾客导向隐喻正是从其模糊不清的涵义中衍生出观念的力量。
然而，也正是由于顾客导向的模糊不清的涵义，使得顾客导向理论自从面世起，便受到了来自不同方面学者的批判甚至责难。
美国学者格林（R.T.Green）和哈伯尔（L.Hublel）在《论治理和重塑政府》一文中认为”顾客至上”原则将产生分配上的重大难题，因为政府所掌握的政治资源差距很大，依照市场机制进行动作，会使公共部门的管理者对不同的顾客根据其不同的价值，采取不同的对待方式，甚至抛弃那些相对无价值的顾客。
波利特认为：
公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分，而顾客仅仅是公民的一部分，公民位居顾客之上。
PDLITT，GandBOUCKAERT，G，Defining，Quality，inPOLLITTandBOUCKAERT（EDS），1995，QualityImprovementinEuropeanPublicService．
彼得斯的批评则更直接：
政府应该关心更多的事情，而不应该只关心买和卖，如果治理退化成一种十足的经济行为，那么在政治理论中，公民就变成了微不足道的人物。
[美]Ｂ•盖伊•彼德斯．政府未来的治理模式[M]．北京：
中国人民大学出版社，2001．
莱维特则认为顾客导向理论仅是一份宣言而非一张良方。
佛里克森（G.Federickson，1997）则认为，民众是政府的“所有者”（owner），而非顾客，“所有者”概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位。
Frederickson，H．G．，1997，TheSpiritofPublicadministration，Jossey-Bass
还有批评者指出，“新公共管理”的顾客至上原则将公民降低为顾客或消费者，忽视了公民与顾客的内在差别。
可见，在对顾客导向理论持批判态度的学者那里，顾客导向在涵义上模糊不清的特点主要表现在以下几个方面：
第一，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；
公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；
公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；
同样公民亦是纳税义务的承担者。
将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。
第二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：
如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；
与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接。
第三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上不可能公民的一切要求都是合法的，政府满足的仅是公民的合法要求。
第四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。
（二）顾客导向理论的缺陷及其分析
学者们的批评并非空穴来风，顾客导向理论在公共部门中的应用确实还存在着很多的理论缺陷，在笔者看来，主要有以下几个方面：
首先，顾客导向理论可能危及政府的合法性。
应该说，顾客本身是一个经济学的术语，属于私营部门的范畴，它在传统意义上指的是接受产品或服务的人。
因此，要将这样一个概念引入公共管理领域，确实可能存在定义上的模糊。
张成福教授认为，“在公共管理中，顾客基本上是个一个比拟的说法，将人民与政府之间关系的重要性比拟为市场中企业与顾客之间关系重要性……，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人”。
张成福，党秀云．公共管理学[M]．北京：
中国人民大学出版社，2001：
314．
这代表了当前人们对公共部门顾客的普遍看法。
但是，公共服务的影响远不止于这些直接的顾客。
正如罗伯特·
B·
丹哈特与珍妮特·
V·
丹哈特所指出的，政府也服务于这样一些人：
等待服务的人，没有积极地寻求服务但可能需要服务的人，服务受益者的后辈，直接受益者的亲友等等，甚至也有一些不想成为顾客的顾客。
罗伯特·
丹哈特、珍妮特·
丹哈特．新公共服务：
服务而非掌舵[J]//中国行政管理．2002（10）．
而倘若公共服务坚持顾客导向的原则，那么这些人将在很大程度上受到忽视。
因此，顾客的概念就直接威胁到了公共部门存在的合法性原则
其次，顾客导向在公共服务中违背了公平原则。
顾客本身作为一个经济学的术语，当处于市场的环境中时，无所谓公平的因素。
因为在市场中，顾客的相对方就是企业，两者之间是一种平等的交换的关系，企业的服务有不同的定价，它是根据不同的市场切分按照顾客的要求划分服务水平。
所以，顾客在接受企业的产品和服务时，会因为不同的社会经济地位而受到不同等级的服务。
但是，处于社会这个环境中时，公众需要的是政府的公平的服务，所以顾客导向在公共服务中违背了公平的原则。
在市场中，顾客有着充分的选择权，因为，选择的概念对于顾客这个经济学概念来说是必不可少的。
然而，对政府而言，民众的可供选择的备选方案很少，即使存在，那也是很少见的。
第三，顾客在公共管理中的提出割断了民众与政府之间的法律关系。
在市场中，企业的顾客除非法律上的强制交易，对企业组织是没有任何责任的，两者之间的关系只以公平交易为基础。
顾客之于企业也没有特别忠诚的义务，他们只是由价格所驱动，回避任何可能的风险。
他们只是以自己的利益的名义参于商业服务交易。
但是民众与政府的关系绝非顾客这么简单和”潇洒”。
民众与政府之间，其实也就是间接的民众与国家之间，他们之间也是一种法律关系。
顾客与企业会因为交易的完成而失去关系，但是民众却无法与政府断开关系。
民众必须忠诚于国家，在民众的一生之中，对国家担负起自己应有的责任和履行应有的义务。
顾客与企业是公平的关系，但是民众与政府是不可能平等的，民众必须服从于政府，以整个国家的整体利益为重。
第四，顾客导向理念的适应范围有限。
一般而言，顾客选择主要运用于服务职能，并不适用于政策职能，在执行职能方面的作用也十分有限。
例如，对于警察和监狱长而言，罪犯是执行对象，也是他们的顾客。
执行组织可以通过将执行对象视为顾客的方式来改进服务质量和管理绩效，但是，在管理实践，顾客和执行对象两者不能混淆，因为公众的安全要比罪犯的满意更重要。
批判的焦点
正是基于以上顾客导向理论所存在的一些缺陷，顾客导向理论受到了众多的批评。
然而，从学者们的批判来看，顾客导向理论的支持者与反对者之间争执的焦点主要集中于这样一个问题：
公共部门是服务于顾客，还是服务于
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