解决保障性住房的意义、问题与对策.doc

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解决保障性住房的意义、问题与对策

    温家宝总理在2009年的《政府工作报告》中明确地提出，要采取更加积极有效的政策措施，稳定市场信心和预期，稳定房地产投资，推动房地产业平稳有序发展。

加快落实和完善促进保障性住房建设的政策措施，争取用三年时间，解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿棚户区居民的住房困难问题，扩大农村危房改造试点范围。

       我国是一个发展中国家，人口众多，正处在城镇化快速发展时期，解决城镇居民住房问题，将是一项长期而艰巨的任务。

当前，加快保障性住房建设，不仅有利于进一步改善民生，也有利于增加投资、扩大居民消费，对拉动内需、促进经济平稳较快增长意义重大。

    一、加快保障性住房建设的意义

    首先，改善城市低收入居民的居住条件，是重要的民生问题，加快建设保障性安居工程，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。

新增1000亿元中央投资的安排原则中，最重要的一条就是要投向使用效率最高、发展最为需要的地方。

从这个意义上说，下大气力加快建设保障性安居工程，是促进我国经济社会发展的顺时应势之举。

    其次，加快建设保障性安居工程，对相关产业具有很强的带动效应。

权威测算显示，今年新增的75亿元廉租房建设投资及其所带动的地方和社会投资，可以拉动钢材消费量65万吨，水泥消费量50万吨。

同时，此次国家还安排了17亿元中央投资用于棚户区改造基础设施工程建设，这可以拉动铸铁消费量两万吨，钢材消费量10万吨，水泥消费量30万吨。

    再次，加快建设保障性安居工程，还为今后扩大消费创造了有利条件。

加快建设保障性住房，大力推进廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造和实施游牧民定居工程，都是改善城乡居民消费环境和条件的有效举措，都将有利于城乡居民特别是低收入居民扩大消费。

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    二、商品房供应体系与社会保障性住房供应协调发展现状分析

    城市住房问题是工业化和城市化加速发展的过程中伴生的问题，产业和人口在城市的高度集中导致城市房屋需求与供给的不平衡，使需求远远大于供给，房价居高不下。

面对高额的房价和居民对住房需求的持续增长，总有一部分居民无力购置自己的住房，这不利于我国目前和谐社会的构建。

因此，住房福利作为一项社会保障措施是政府长期政策的选择。

政府作为提供社会保障性住房的主体，承担着不可推卸的责任。

近些年，我国商品房建设取得了比较大的发展，但社会保障性住房建设相对比较滞后，由此造成商品房供应体系与社会保障性住房供应体系的发展不协调，与科学发展观对我们的现实要求还存在一定的距离，具体表现在以下几个方面。

（一）社会保障性住房建设总量不够

    我国自1998 年实行住房制度改革以来，住房分配货币化的推行和住宅分层次供应的运作实践表明，实施结果与住房政策目标之间存在着较大差异。

相对于商品房的建设总量，社会保障性住房供应严重不足。

各地在经济适用房的建设、供给，廉租房的配租数量和配租目标群体等方面存在诸多问题。

如经济适用房总量供给不足、建筑标准高档化、目标群体错位、“夹心层”居民增多、廉租房配给不足、货币配租数额低等问题。

商品住宅价格高位增长、经济适用房建设总量不足与目标群体错位等多方面因素的复合作用，导致我国城市中低收入家庭住房问题日益严重，住房支付能力与适宜的住房价格之间存在着差距。

政府应当在推动商品住宅市场可持续发展的同时，采取财

政、金融、税收和土地供应等方面措施，加大经济适用房的建设规模，控制经济适用房出售价格，对购房群体实行严格的收入、居住状况调查及实行合理的经济适用房分配措施，以有效解决城市中弱势群体的住房困难。

（二）商品房结构与社会保障性住房结构不合理

    一方面，市场上商品房的超前发展，大大超过购房者的现实购买力。

商品房以大户型居多，由于面积大，单价高，使得购房者望房兴叹。

另一方面，社会保障性住房建设结构不合理的现象更突出。

一是社会保障性住房占市场上住房总量的比例不合理；二是在社会保障性住房构成结构上不合理即经济适用房与廉租房的结构不合理，经济适用房比例大大高于廉租房比例；三是在社会保障性住房内部结构上，经济适用房结构面积偏大，超出低收入家庭的现实购买力。

    （三）社会保障性住房融资渠道狭窄、单一

    长期以来我国社会保障性住房建设资金的融资渠道主要是住房公积金。

近年来，社会上对公积金制度微词较多，主要表现在住房公积金闲置严重。

此外，覆盖面窄、济贫力度不够、监管不严、资金挪用现象也是目前住房公积金管理出现的硬伤。

政策性住房融资渠道狭窄、单一，再加上管理的诸多问题，使得保障性住房建设缺乏可持续性。

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    （四）住房保障法制滞后

    改革开放以来,我国住房保障制度经历了不断改革与调整,1998 年住房分配货币化改革将住房保障制度建设推向了新的历史阶段。

综观改革历程,中央政府均是以《通知》、《意见》和《办法》等文件形式来推动的,部分文件甚至是在住房保障问题比较突出的背景下出台的,这样导致住房保障制度的法律权威性不够,政策调整缺乏严肃性和连贯性。

法制化程度不高固然与市场经济体制转型这一时代特征密切相关,但不可否认的是,它也是住房保障制度改革难以深入、保障水平偏低、运行管理体系混乱等问题的根本原因之一。

在政策执行中,部门利益高于群众利益,地方利益高于全国利益,经济建设投入重于住房保障投入,根源在于没有高层次立法的硬性约束,住房保障在民生建设中的重要地位无法得到足够重视。

    三、发达国家和地区在解决住房问题上的经验

（一）住房保障制度法制化

    政府通过法律、规划、财政、金融、税收等多种手段，保障中收入群体能够住上适当的住房，并根据不同时期的特点及时调整住房保障的重点。

（二）住房保障形式灵活多样

    通过低价销售、低价租赁、先租后买、半买半租、分步购买、贴租、贴息等多种形式，对低收入家庭提供住房保障。

第一，地方政府利用自有土地建房，出租或出售给符合条件的低收入家庭；对于无能力一次性购买的家庭，可以先租后买，或先购买10％的产权，再逐步购买剩余产权。

第二，通过奖励容积率和免税等措施鼓励开发商提供一定比例的低价住房出售或出租给低收入家庭。

第三，对低收入家庭实行货币补贴，让其到市场直接租赁住房。

    （三） 严格控制住房保障的面积标准，并制定合理的补贴标准无论各国具体的住房保障形式如何，在住房面积的限定上却

    有共同的特点，那就是都限定在满足基本需求这个层面上。

    （四）中央和地方政府各尽其能

    各级政府以及开发商均应该以不同形式参与住房保障，中央政府的主要职责是制定保障政策和目标，实施规划，并以中央财政预算形式直接提供住房保障。

地方政府重在将政策和目标细化并加以落实。

    （五）租售并举和“共有产权”制度相结合

    “共有产权”制度可以量化政府保障，既明确确定低收入群体享受的福利水平，又有利于其收入提高后退出保障体系。

发达国家和地区在解决住房问题上采取的一些措施，让我们明确了“公共住房是为最需要的人提供住房保障”,通过市场化的方式不可能解决所有人的住房问题，中低收入家庭的住房问题必须依靠公共住房来解决，应充分重视租赁型保障住房的作用，加大其在保障性住房中的比例。

实践经验均表明，政府对住房市场进行适当的干预和调控，对于促进全民安居起到了极其重要的作用。

同时，建立适合本国国情的住房保障制度必须结合本国的具体情况，并根据本国的实际发展情况与时俱进的来实时调整。

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    四、加大保障性住房建设的建议

    立足于我国住房保障制度的发展现状,着眼于住房保障制度的战略发展,从我国的基本国情出发,保障性住房建设应在以下几个方面加以重点推进。

（一） 制定《住房保障法》,并完善相关法律法规

    作为一项重要的社会政策,住房保障制度需要有效的法律支持。

我国目前还没有专门的住房保障政策法规,应尽快出台相关法规。

建议优先考虑出台《住房保障条例》,对保障对象、保障标准、保障水平、资金来源、管理机构以及违法惩处等方面加以规范,初步实现住房保障的有法可依。

待时机进一步成熟后,建议国家开展《住房保障法》的立法工作,从住房保障理念、主体责任等方面进行明确规定。

从长远来看《住房保障法》的出台不仅是住房保障的客观要求,也是住房市场持续、稳定、健康发展的要求。

（二） 加大政府财政投入力度,保证住房保障的资金来源

    目前按《廉租住房保障资金管理办法》规定,廉租房的资金来源首先是提取贷款风险准备金和管理费用之后的住房公积金增值收益以及10 %的土地出让净收益,然后是提高土地出让净收益的比例,最后才是各级财政的补助。

这种制度安排下,住房公积金增值收益的余额不多,土地出让收益与房地产市场的景气程度挂钩,财政补助没有硬性约束,从而导致住房保障资金来源的不稳定。

为促进保障性住房的持续健康发展,建议对住房保障资金来源实行“双保证”机制,即保证每年住房保障资金不低于既定标准,保证每年财政补助不低于既定百分比,该标准和比例根据当地保障性住房的供需情况来综合确定,当住房公积金增值收益余额和土地出让收益补贴不足时,由财政补足差额。

待条件成熟后,将住房保障资金直接纳入财政预算,设定比例限制,从而为住房保障资金来源提供强有力的保证。

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    （三） 政府提供保障性住房的模式

    政府提供经济适用房, 有很多种方法。

目前的一般方法是, 政府减免各种税费, 无偿把土地交给开发公司, 让开发公司开发建设与销售。

但政府限制经济适用房的价格, 经济适用房的面积, 并限制开发商的利润, 政府也规定购房者的资格条件, 并且需要报批。

另外一种方式是政府运用市场化的方式。

经济适用房用地市场化, 通过招标、拍卖、挂牌的形式,公开出让经济适用房建设用地,土地所得净收益划归财政专户管理,作为经济适用房购房户的专项补贴费用。

通过建立统一的土地市场,理清了政府与开发商之间的关系,解决了土地市场的双轨制问题,有效防止了土地批准过程中发生的种种违规现象, 使开发商在同一个起跑线上进行公平竞争。

同时规定建筑面积价格上限。

向获得经济适用住房补贴资格的家庭, 直接发放经济适用房货币补贴。

补贴资金来源于政府把行政划拨土地推向市场后, 经过市场化运作获取的土地收益金。

补贴方式是由符合条件的购房户直接领取政府货币化补贴款, 实行先购后补, 不购不补。

笔者认为后一种方式可以增加购房者的选择, 规范政府、开发商之间的关系, 因此更优。

    （四）严格把关准入机制

    准入机制主要包括入住社会保障性住房的申请条件、申请和审批程序、受理和审批机构、轮候配租、配售制度等内容，其中关键的内容还是申请标准的确立以及申请对象的确认。

由于划分公民收入线要对公民的收入作详细的调查统计，工作量很大，再加上公民隐形收入的存在，因此，要把公民的实际收入搞准确，困难较大；而不划分公民收入线，就很难实行住房分类供应。

可通过以下方式对公民收入线加以认定：

一是不同地区根据当地居民的实际收入水平进行定量分类。

虽然目前我国尚未建立个人收入申报制度，政府难以准确地核实其真实收入，但总体上应有一个定量标准。

同时，家庭收入水平还应该以家庭人口构成作相应的规定，可以通过测算基本开支以确定申请对象。

个人消费支出主要包括“衣食住行”等方面。

可以比较科学地测算出某一地区或城市除“住”以外其他基本生活开支总额。

二是在定量的基础上，再辅之以定性分类。

鉴于我国的实际情况，仅以定量作为划分标准还存在许多偏差。

为了矫正这种偏差，还需要辅之定性分类，比如最低收入家庭可以界定为最低工资收入的家庭，以及民政部门确定的社会救济对象等。

    （五）强化监督退出机制

    保障性住房制度能否达到预期的政策目标，在很大程度上取决于政策的执行情况，既要重进口环节，重过滤环节，更要重出口环节。

一要健全监控制度。

社会保障性住房监控制度应包括社会保障性住房建设、管理体系的内部监控制度和外部或社会监控制度。

内部监控制度可以由政府社会保障性住房管理部门内部的监察制度、审计制度和党组织的纪检制度等组成，外部监控制度应包括人民代表大会、检察院、群众团体、新闻舆论等各个方面对社会保障性住房建设、分配和管理情况进行监督。

二要建立退出机制。

当享受保障的中低收入家庭脱离贫困后，应及时退出，让社会保障性住房不断“回流”到政府手中，用于统筹社会保障性住房的房源与保障政策的正常运行，以建立住房正常、合理的流动机制，并保证将社会保障性住房分配到那些最需要的家庭手中。

三要建立相关的惩罚机制。

当发现与政策相违背行为的发生如申请信息的不真实、转租、转让、空置等行为，应建立相关的惩处机制，给予相关人员一定的惩处措施。

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    （六） 防止保障性住房建设中平民窟问题

    现在的社会现实是, 保障性住房尚未铺开, 房子已经形成了穷人和富人之间的空间隔离器。

房价从某种程度已经成了过滤器, 低收入群体受到了高房价的排斥。

房地产开发商有意无意之间, 把一群支付能力、消费习惯和心理特质都类似的人用一道大围墙圈在了一起, 形成了一个越来越有别于外部生活氛围的社区。

商品房的高房价现实, 使得低收入者被迫迁往城市郊区、城乡接合部, 从而形成了中低收入者聚集地, 经而形成平民窟。

而目前的经济适用房和廉租房建设出于成本考虑大多集中在较偏僻的郊区, 交通、教育、医疗等配套基础设施建设不足。

由于保障性住房往往是大片开发, 这样进一步加剧了分化的趋势, 有可能带来新的社会问题。

英国、法国就因居住在廉租房中的人群引发了系列社会问题, 甚至是社会动荡。

例如上世纪80 年代, 英国政府将一些穷人安置在房屋质量差的大社区里, 随之而来的是教育低下、收入降低、犯罪上升等问题：

法国则因为巴黎郊区的非裔平民窟, 本世纪初引起了大骚乱。

可以通过两种途径解决这一问题。

一是建立混合社区。

借鉴英国的可持续性混合社区, 政府在给开发商审批土地时, 应将提供一部分社会住房作为一个附加条件, 就像基础设施一样强行要求供给。

二是向南美国家学习, 保障性住房建城市周围, 但政府同时建立良好的基础设施和小型的产业发展区, 为该区居民提供更好的交通、教育、医疗就业保证, 从而提高居民的自我发展能力,促进社会的和谐发展。