政府在国有企业改革中的定位.docx

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政府在国有企业改革中的定位

国有企业革新中政府脚色的定位

内容提要

本文分三部分，第一部分写我国国有企业革新两大理论思路中政府脚色的体现；第二部分写西方发达国度在处理惩罚政府与国有企业干系中是怎样定位政府脚色的；第三部分写我国新政企干系架构中的政府脚色定位。

我试图通过理清国有企业革新思路，借鉴西方乐成经验，完成我国国有企业革新中政府脚色的定位。

在国有企业革新思路上，我主张对峙政府控制国度经济命脉前提下，将国有企业分为“政策型”和“经营型”两大类，“经营型”企业必须全部推向市场；在借鉴西方乐成经验上，我认为最重要的有三点：

一是政府对国有资产的治理从着重控制投入转向着重控制产出，二是强调增强国有企业活力，在国有企业中引进私人资本进行监视，三是政府主要运用经济杠杆、执法和财产政策进行宏观经济调控；在我国新政企干系架构中，将政府脚色定位为：

国有资产的所有者和监视者、宏观经济目标的设计者和调控者、市场筹划者、财产政策和行业法例的制定者、市场执法和监视者、对外贸易开拓者、社会保障维护者。

引言

我国的国有企业革新既有国有企业内部治理方法的改进，又有体制情况的厘革；体制的转变涉及多种社会干系，其中最重要的是革新历程中和革新后政府与企业的干系，即在社会主义市场经济中的企业和政府脚色定位问题。

国有企业革新与政府脚色定位是相互包涵，紧密相连的两个历程。

国有企业体制革新一定涉及政府在政企干系中的职位和作用，政府脚色的定位是国有企业体制革新大情况的重要组成部分。

因此，要给政府脚色定位，弄清楚政府该做什么和不应做什么，首先必须理清国有企业革新思路和政府功效与脚色定位。

二者之间存在一定的逻辑干系。

一是从大众行政理论看，政府是为社会运行、生长提供办事的，政府功效应适应其治理、办事社会的需要；只有理清国有企业革新思路才气凭据需要对政府治理企业的功效进行改革。

二是就政府与企业的干系讲，国有企业革新应是政府功效调解的先导；要谈政府与企业的干系，必须先讲清楚国有企业怎么样改，然后凭据国有企业革新目标，进行政府脚色定位。

我国国有企业革新理论思路中体现的政府脚色

我国国有企业革新存在两种理论思路。

第一种理论是国有企业革新必须在对峙公有制为主体，多种所有制经济配合生长的前提下，创建现代企业制度。

认为国有企业应控制百姓经济命脉，国有企业不能退出竞争性行业，政府通过国有企业和非国有企业中的国有资产控制国度经济。

第二种理论是以现代西方经济学理论为依据，认为国有企业革新应突破公有制在百姓经济中占绝对主体和控制职位的传统所有制看法。

完全按市场经济的要求进行。

将百姓经济分别为赢利和非赢利两大部分。

赢利部分根本上由非国有企业经营，，这类企业称之为“经营型”企业；而非赢利部分一般由国有企业经营，这类企业称之为“政策型”企业。

国有企业按这两大类进行体制改革，不再强调企业的公有制性质问题，要求国有企业从竞争性行业退出。

认为政府是为经济生长提供大众办事的东西，没有须要控制“经营型”企业，也没有须要控制百姓经济命脉。

前一种理论思路是我国政府所提倡的所有制理论和确定的国有企业革新偏向。

这一理论思路的主要看法如下：

一、强调社会主义国度性质要以公有制主体作为保障，必须对峙政府对百姓经济的控制力。

以十五大陈诉关于社会主义所有制结构和国有企业革新的论述最权威：

“公有制为主体、多种所有制经济配合生长，是我国社会主义低级阶段的一项根本经济制度。

这一制度简直立，是由社会主义性质和低级阶段国情决定的”“公有制主体职位主要体现在：

公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制百姓经济命脉，对经济生长起主导作用”“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。

”

二、认为创建现代企业制度是国有企业的革新偏向。

十五大陈诉要求国有企业革新要凭据“产权清晰、责权明确、政企离开、治理科学”的要求实行范例的公司制革新，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。

认为产权清晰的企业法人财产制度是创建现代企业制度的要害；科学的法人治理结构是现代企业制度的治理模式。

三、认为股份有限公司制是国有企业改革的主要方法。

之所以形成这一认识是因为股份有限公司制能适应社会大生产的需要，为财产的社会化和市场化提供有效的财产组织载体和机制。

这会合体现在四个方面：

一是财产形成的社会化、市场化。

即公司可以在全社会的范畴遍及集资和组合资产，从而突破了财产支解关闭的格式和产权作为个体人的、疏散的局限；二是资本运用和支配的社会化、市场化，即现代公司从其起点便是以聚集方法凝结成一个法人实体并执行着“社会资本“的职能。

三是资本运作极其评价的社会化、市场化，即原始产权与法人产权疏散，公司资产运作同时受商品市场和股市两重市场的导向、评价和约束；四是产权权能脚色的社会化、专业化，即职业理论的形成。

四、阻挡国有企业退出竞争性行业。

认为，一是应保持公有制为主体的社会主义性质。

国有企业如果从竞争性行业退出就很难做到这一点。

二是我国事生长中的社会主义国度，为了维护社会公平及利用国有经济在实行生长中国度的赶超战略目标中所具有的某种优势，政府具有能“会合力量办大事的特点”，国有经济必须保持对百姓经济一定的控制力；三是国有企业从竞争性领域退出意味着大量国有企业要卖掉，这需要巨大的社会购置力。

这个问题很难解决。

我国的私人储备增长虽然较快，但这种储备主要是用来消费的，资金较疏散，无力购置；并且普通居民又不是专业投资者，由于惧怕风险，购置意愿不会很强。

我国的民营企业范围，与国有企业相比，相对较小，生长还很不充实；也同样是资金疏散，因而无力购置。

如果让外洋大团体来买断大部分国有企业，则显然是不当的。

因此大面积买掉国有企业是不可能的，那么国有企业退出竞争性领域也就不可能。

这一理论思路的优点：

一是切合社会主义低级阶段理论关于所有制结构的论述，具有最大的政治生命力。

二是革新思路是渐进式的，“摸着石头过河”，边改边看，社会振动较小。

三是以创建现代企业制度为偏向，进行公司制革新，这是切合现代社会化大生产客观要求的。

这一理论思路的模糊之处：

1、国度控股企业的产权是否真的明晰。

２、国度股份的代表者是否明确，代表者是否能实现企业的利益要求；是否能真正创建起“三会”“四权”的科学法人治理结构。

３、国度控股与创建企业法人财产制度是否相容。

第二种理论思路的主要看法如下：

一、明晰产权是国有企业的革新要害，但与国有企业产权公有制性质即国度控股不相容。

因为某一产权干系是明晰的大概说其界限是清楚的，是指这种产权具有排他性。

凭据该界说，产权依法归自然人占有是明晰的；现代企业中的法人产权是明晰的，它由公司决策机构即法人代表机构拥有，公司法人依法拥有对公司财产的占有、使用、处理和收益权。

而目前革新中的国有企业的产权是不清晰的。

一是全民所有产权不是自然人产权；二是股份制国有企业中国度股由谁代表是不清楚的；三是要保持改制后的国有企业仍然是公有制性质，就要求国度股占控制职位，这样作为国度股的政府代表一定控制董事会，法人产权无法独立于原始产权。

二、将百姓经济分为赢利与非赢利两大部分。

国有企业存在的理由是“政策型”企业在百姓经济中的须要性：

竞争性的市场难以提供具有大众消费即不付费也可消费的财产，使追求自身利益的私有企业不肯涉及，如国防产业；大概是这些产物的社会效益很大，由私有企业提供可能排斥社会上无力付费的消费，如大众交通；同时这些产物与劳务对付整个百姓经济与社会平等至关重要。

三、国有企业退出竞争性行业。

因为只有“经营型”企业私有化，其产权才气真正明晰，才气凭据现代企业制度的要求创建企业法人财产制度和法人治理结构；百姓经济才气既在微观上保持效益，又在宏观上保持总量平衡。

这一理论的优点是在理论上更为透彻地剖析了现代企业制度对企业财产组织形式的内在要求；缺点是风险大，俄罗斯经济革新失败使人心有余悸，意识形态上很难令人担当，涉及巨大的社会购置力问题很难解决。

这两种理论思路的分歧点主要是：

1、政府是否有须要控制国度经济命脉。

2、国有企业应不应该退出竞争性行业。

3、国度控股企业是否产权清晰。

前者认为政府必须控制国度经济命脉，国度控股企业的产权是明晰的，是能够凭据现代企业制度的要求使国有企业成为独立企业法人和市场竞争主体的。

后者认为政府没有须要控制国度经济命脉，只要是国度控股企业，其产权干系就是不明晰的，出路只有国有企业退出竞争性行业，以便按自由市场的要求将企业改革成独立市场主体。

这两种理论思路配合点是：

都认为政府有干涉经济的理由，在政府与企业的干系上都主张政企离开，企业按市场经济的要求自主经营，自负盈亏。

通过对以上两种革新理论思路的阐发，我认为国有企业革新中公有制主体职位应该对峙，政府有须要控制国度经济命脉，国有企业革新主要是研究革新的要领问题，即如何创建现代企业制度的问题。

这主要有三点理由：

一是我国社会主义国度的经济底子是公有制经济必须占主体职位；社会主义制度的优越性就在于政府能会合力量办大事和实现人民配合富饶。

二是任何一个国度的宏观经济要实现总量平衡，康健和可连续性生长，政府必须拥有足够的宏观经济调控能力。

之所以强调这一点，因为我国经济体制正处于向市场经济过分时期，市场体制不健全，市场制度不完善，市场机制无法发挥应有的功效；象西方市场经济国度政府那样利用税收和钱币政策两大经济杠杆及少少量的国有企业对国度宏观经济实施调控，对我国经济来说是不敷的。

我国在经济体制转轨历程中，国度经济需要政府实施调控的地方还许多；宏观经济离不开政府指导和干涉，政府也不能失去对国度经济的控制力。

我们还可以看到西方国度的政府在大的经济危机面前可干涉的能力是极有限的；而我国政府去年在控制亚洲金融危机对我国经济的打击中所体现出的能力是令人兴奋的，这不能不部分地归功于我国经济的公有制主体性质使得政府能力显得强大起来。

再一点就是我国事生长中国度，必须利用国有经济的控制力维护社会公平和稳定，实现赶超战略。

虽然强调公有制的主体职位；但实现这种主体职位的形式不需要体现在任何一个企业中，而应体现在百姓经济总体质和量上。

一部分企业可以是国度独资，一部分企业可以是国度控股，更多一部分可以由国度参股。

虽然国度对具体企业失去了控股权，但从百姓经济总体上讲，疏散国有资产可以使国有资产进入更多的企业，更有利于国有资产保值，增值和在整个百姓经济中占主体职位，控制百姓经济命脉。

在这样的前提下，我认为明晰产权，确定法人财产制度是创建现代企业制度的焦点。

国有企业革新的思路是将国有企业理清为“政策型”和“经营型”两大类，但我国的“政策型”企业可划得更宽一些。

“政策型”企业改组为国度独资公司或国度控股公司。

“经营型”企业改组为国度参股公司。

具体可接纳分类指导要领。

事实上，一些地方已凭据这一思路在国有企业革新方面闯出了一条新路。

广东顺德市原有种种国有企业1000多家，1992年后进行大胆革新，仅仅保存了101家，其余国有企业接纳吞并、股份互助制等形式，凭据现代企业制度进行改组，实现产权主体多元化，成为市场竞争的主体。

事实证明，顺德市的国有企业革新是乐成的。

西方国度政企干系中的政府脚色

西方理论界凭据国有企业革新中出现的新情况和政府治理社会经济功效的新要求，提出了新大众行政治理理论，作为国有企业革新中政府脚色定位的指导思想。

这一理论的内容较多，与国有企业革新和政府功效有关的看法主要有：

1、对政府控制经济的认识。

以前认为自由放任的资本主义带来的许多毛病，可以通过国有化来医治；只要把有关国计民生的企业掌握在国度手里，一切问题都解决了；现在认为，纵然实现了国有化，企业仍然存在怎样费钱投资才气有效益，提供什么样的办事才算尽职尽责的问题，不然国有化就成了政府越背越重的包袱。

企业既然要凭据市场纪律运作，要生产效益，政府就不能直接治理企业；政府不必通过直接治理企业来包管国度经济底子和社会的稳固，而应当靠国度呆板，即通过确立自己的正当性，利用执法赋予的权力去范例、控制市场，使经济按切合国度利益的偏向生长。

如果将行政治理看成一个历程，那么政府应该从着重控制投入转向着重控制产出。

2、在政府与企业的干系方面，宏观上，强调增强引导和调控；微观上强调政企离开。

认为政府与企业的干系是纯粹市场干系。

政府为企业确定战略目标，到达这个目标的途径和要领由企业自行设计；政府与企业之间完全平等地进行协商，签定条约，政府成为企业产物的定购者，而企业则是产物的生产者，完全按企业法来治理。

3、认为政府是大众产物的提供者而不是主要生产者，要求政府淘汰对经济的直接干涉，淘汰行政治理条理，下放权力。

凭据这一理论进行国有企业革新和处理惩罚政府与企业干系的西方国度主要有瑞典、英国和法国。

如瑞典政府在系统论证、遍及观察的底子上，明确了国有企业治理局的职能是引导和监视。

同时用执法的形式授予企业以充实的自主经营权，特别是对以赢利为目的的国有企业，全部开放经营，让企业自主决策、自主经营、自负盈亏、自我生长。

但政府对国有企业的放权并不是完全放手不管，而是利用投资与税收两大经济杠杆，对企业与社会消费进行引导和调治，以实现国有企业与百姓经济生长的速度相均衡。

英国事一个传统的市场经济国度，市场决策的主体是企业，政府无权直接干涉企业的经济运动，只有通过执法和经济手段范例市场秩序及企业行为。

但是对付国有企业来说，政府的决策和治理仍然具有较大的影响力，这种影响力是通过主管部、财务部和议会对国有企业的治理和监视实现的。

法国政府处理惩罚国度与国有企业干系的根本原则是，既要包管国度对国有企业的所有权和领导权，又让大多数国有企业能够像私营企业一样，按一般经济规则和市场纪律运作。

因此，法国政府对国有企业实行宏观治理，即对国有企业行使资产所有权、领导权和监视权，但是企业可以自己制定中恒久筹划，在市场开发、产物开发、利润分派等方面，可以凭据政府政策自行决策。

美国和日本主要接纳政府主导型治理模式处理惩罚政府与市场、政府与企业的干系。

与西欧国度差异，美国市场经济拥有强大的垄断资本，高度发达的生产力；另有多功效的国度呆板对市场实行短期的经济干涉。

美国实行的是一种垄断主导型的市场经济体制。

在这种体制下，美国政府的根本原则是主张市场调治，掩护竞争。

一方面维持和支持垄断资本的利益，另一方面也力图不使这种行为破坏自由竞争的气氛，影响经济效率的提高。

同西欧、日本等17个发达国度相比，美国的国有化企业的比重较低，国度对某些行业实行国度完全控制，如邮政、航天等。

对一些准国营（国度出资、私人经营）企业，在日常业务方面则有较大自主权。

日本的特点是以私人企业制度为底子，政府以强有力的筹划和财产政策对资源配置实行导向，其政府对企业的干涉往往大于欧美等国度。

这一点，一直被西欧一些国度批评为“大日本股份公司”。

但是日本政府认为，日本政府所接纳的一系列政府干涉步伐与政策，尤其是财产政策，是在根本维护自由市场制度的前提下进行的。

也正是这种模式才使日本得以在战后20多年的时间里。

迅速完成了经济再起和高速生长。

通过控股方法来治理国有企业，是发达国度处理惩罚政企干系的一个主要特点。

在政府中设有国有资产治理部分，通过控股公司对企业产生影响。

如意大利政府中的“国度到场部“，其权力就是指导和监视控股公司逐级控制，以包管企业的经营运动与政府目标相一致。

在组织治理体系上分为三个条理：

上层：

中央政府部分即国度到场部，卖力向几家大的控股公司公布总的目标政策，以保障政府经济政策的实施和政府种种社会目标的实现。

中层，即种种按行业组成的控股公司。

下层是由控股公司控制的种种企业。

在法国则是由财务经济和预算部代表国度对企业间接控股。

瑞典政府在实施股份制改革历程中，国度股权一般均占企业总股权的51%，体现出政府对国有企业的所有权紧抓不放，以此来包管政府对企业及经济的调治与干涉。

西方各国政府虽然在政企干系中的脚色有所差异；但配合点都是政企离开，政府在企业之外实施宏观治理，既包管企业活力，又强调增强政府对宏观经济的调控能力。

这些是值得我国借鉴的。

我国新政企干系中的政府脚色定位

社会主义市场经济对政府与企业干系的总体要求是政企离开，政府管行业不管企业。

政府脚色总体定位为：

国有资产的拥有者和监视者、宏观经济目标的设计和调控者、市场筹划者、财产政策和行业法例的制定者、市场执法和监视者、对外贸易开拓者、社会保障维护者。

管行业有政府部分管行业与自律组织管行业之分。

政府管行业的筹划、政策、法例，即生长偏向、财产政策、行政法例，面向种种企业、包罗大企业和小企业，也包罗国有企业和其他经济身分企业。

行业组织是企业与政府之间的纽带与桥梁，是企业志愿到场的自律组织，是处理惩罚企业之间内部矛盾（不致于付诸执法的矛盾）的场合。

政企离开，企业是市场的法人主体，依法经营。

通俗地说，政企离开就是政企脱钩，企业不再在行政上隶属于专业部分。

各级政府与国有企业的干系，一是政府只对投入企业的资本享有所有者权益，对企业债务负有限责任。

二是企业自主经营、自负盈亏、照章纳税，追求市场份额与经济效益；三是企业对国有资产负有保值增值的责任，政府监视企业资产运营和盈亏状况。

政府与国有企业这种资产干系的实现方法，主要是政府向企业派出稽察特派员，特派员不干涉企业的决策、投入、经营的历程，只监视决策、投入、经营的结果。

企业实行战略性改组，实施勉励吞并、范例破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，革新力度很大，作为配套革新，解除企业与职工后顾之忧，必须创建社会保障制度。

创建统一的社会保障机构，以统筹考虑具有中国特色的、切合现阶段社会保障体系。

政府对企业可实施两类治理，一类是以产权为底子的企业生产经营治理，也可称为产权治理；另一类是以行政权为底子的企业行为治理，也称为政权治理或行政治理。

产权治理是政府治理企业的特殊形式，以政府拥有企业的资产的产权为底子，这种治理只适用于国有企业，传统体制下，我国政府对国有企业的直接经营治理就属于这种治理。

政权治理或行政治理，它是政府治理企业的一般形式，以政府拥有国度行政权力为底子。

政权治理适用于社会所有企业，包罗国有企业和非国有企业，即社会的所有企业都必须担当政府的治理。

在传统体制下，我国政府同时作为宏观经济的治理者和众多企业的所有者、经营者，这正是使政府自身职责不分的原因。

这种政府自身职责的矛盾所造成的一个最直接的结果就是，政府即不象一位宏观经济治理者那样去公平公道地治理整个百姓经济，又不可能象一位资产所有者那样去有效地经营和治理自己所拥有的那部分庞大的资产，造成政府行为的不范例和杂乱，国有资产效益不佳。

在具体处理惩罚我国政府与企业干系时，政府要做到以下几点：

1、完善宏观治理。

在市场经济条件下，政府可以充当深谋远虑的战略家，预测未来变革，但不宜充当指战员。

政府所要做的是企业和市场自身力所不及或操纵欠好的事情。

政府对经济治理的途径应是间接控制法，即利用税收、代价和信贷等东西，通过市场来迂回地作用于企业运动，而不是通过行政命令来直接指挥企业的运作。

只有这样，才气使市场活而不乱，政府管而不死。

目前，我国政府所需要做的事情许多。

好比，政府要制定和实施正确的财产政策，使经济稳定运行和高速生长；政府要增强立法和执法，创建有效的执法监视，保障市场到达正常运行；政府要阻挡垄断，掩护竞争，制止不正当竞争，勉励公平竞争，维护消费者利益，从而创建良好的市场行为范例；市场竞争最终免不了会使企业破产、倒闭，随之而来的就是失业问题，另外现代经济运动越来越依赖于种种尺度化办事，如信息市场、人才市场、金融市场等等，因此，政府要创建社会保障体系和办事体系。

2、政府需要资助企业拓展对外业务。

国际自由贸易有利于国际分工，可以促进自由竞争，从而刺激一国经济生长。

但是，这一结论的正确性是有条件限制的，因为，那些经济比力落后国度的新兴产业，在外洋优势财产的竞争压力下会有灭顶之灾，因此，为了维护国度经济独立和政治的自主，政府可以实行贸易掩护步伐，利用关税壁垒和非关税壁垒打起海内新兴财产的掩护伞，资助其生长生长。

一旦这些财产成熟了，可以与外洋企业展开竞争时，则应实时取消贸易掩护步伐，利用国际自由竞争来促进企业生长。

因此，政府应当制定公道的贸易政策及进出口政策，凭据海内财产的成熟情况，赐与适当的掩护，对不需要加以掩护的财产则引入国际自由竞争，不然倒霉于引发企业效益的提高。

别的，政府要提供资助经济生长所必须的物质底子设施，如运输、邮电、通讯、能源等等；并为人力资源的生长提供必须的物品和办事，如教诲、职业培训等等，来增强国度经济的综合竞争力。

3、政府对企业要实施监视查抄。

为了包管市场经济的正常秩序，政府需要通过一系列经济立法，如控制产物质量法，消费者权益掩护法，情况掩护法，税收法，银行法，告白法，反垄断法，劳动掩护法等等，从而创建一套较为完备的企业行为范例。

对干系国计民生的重要经济领域实施严厉控制。

培养市场法制很重要，我国目前国有资产流失、企业偷税漏税现象很严重，另有情况不停恶化，以及企业领导贪污糜烂问题都需要增强法制建立加以解决。

政府在这方面应发挥强有力的监视职能。