行政管理学串讲.docx
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行政管理学串讲
行政管理学串讲
第一章概述
第一节行政管理学的学科性质与研究对象
一、行政管理的概念及其特点
1.行政与政治的关系
政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；或者说，政治是政策的制定，行政是政策的执行。
2.行政管理与公共管理的异同
并非所有的公共事务管理活动都是行政，只有政府行政机关对公共事务的管理活动才是行政；行政管理与公共管理是两个既相联系又相区别的概念；对于公共事务管理来说，既有政府对公共事务的管理，也有非政府公共组织对公共事务的管理，行政管理只是公共管理的一个部分而并非其全部。
3.行政管理的含义
所谓行政管理，就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。
4.［简答］行政管理的特征。
（1）行政管理的主体是政府行政机关;
（2）行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务;
（3）行政管理必须依法进行,是一种执法活动或执行政策的活动。
［单选］行政管理是行政管理学中最基本、最核心的概念。
二、行政管理学的学科性质
1.行政管理学的学科性质和本质特征
行政管理学既属于管理学科的分支学科，又是政治学、经济学、社会学和法学的综合应用学科。
第一，行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科。
第二，行政管理学是管理学的一个重要组成部分。
第三，行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用，因此，它是一门多学科的综合应用科学。
2.行政管理学与经济学、法学、政治学和社会学等学科的关系
首先，行政管理学所研究的对象是政府的行政管理，因而必然会涉及政府行政机关与立法机关、司法机关的关系问题，还会涉及行政机关在国家政权体系中的地位和作用问题、行政体制问题等等一系列问题，这些问题也是政治学所要研究的问题。
其次，就行政管理学与经济学的关系而言，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。
再次，就行政管理学与社会学的关系而言，行政管理学的研究也离不开社会学的指导。
最后，就行政管理学与法学的关系而言，两者也存在着密不可分的关系。
综上所述，行政管理学是一门研究政府行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。
三、行政管理学的研究对象与范围
行政管理学的研究对象
［单选］行政管理学的研究对象包括以下两个方面：
其一是政府行政机关对社会公共事务的管理，其二是政府行政机关对其内部事务的管理。
第二节行政管理学的产生与发展
一、行政管理学的产生
［单选］行政管理学的创始人是威尔逊。
二、西方行政管理学的发展
1.西方行政管理学发展的三个阶段
当代西方行政管理学的发展大致经过了三个阶段：
一是19世纪末20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表的行政管理学；二是20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学；三是20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学。
2.古典学派行政管理学理论成就的重要意义
第一，古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系，对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用；第二，古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系，他们认为，合理的组织结构是有效管理的关键，组织图是监督和控制整个程序的基本工具，并且提出了组织分工和专业化的基本思想，这些思想对后来行政管理学的发展都产生了重要作用；第三，明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则和系统计划原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。
3.20世纪40—70年代行政管理学的特点
一是行政管理学理论呈现出学派众多、理论繁荣的局面；二是行政管理学的理论基础开始发生了变化，由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础，行为科学、系统理论、决策科学、管理科学、经济学等成为行政管理学的重要的研究基础；三是行政管理学的理论形态更加完善，各个学派的理论家纷纷建立了自己相对完整的行政管理学理论，行政管理学在学术界的影响也越来越大，对行政管理的实践也发挥着重要的影响作用。
［单选］提出著名的“三权分立”或称“分权制衡”原则的是孟德斯鸠。
［多选］20世纪80年代以来，西方国家占主导地位的行政管理学主要有新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论。
［单选］早期的行政管理学研究的重点是组织结构和程序，其理论的逻辑起点是“经济人”假设。
第三节研究和学习行政管理学的方法与意义
一、研究和学习行政管理学的方法
研究和学习行政管理学的根本方法是理论联系实际的方法，这种根本方法在研究和学习行政管理学过程中又表现为不同的形式。
研究和学习行政管理学的具体方法：
（1）规范方法；
（2）经验方法，也称为实证方法；（3）案例方法；（4）比较方法。
二、研究和学习行政管理学的意义
［论述］研究和学习行政管理学的意义。
（1）研究和学习行政管理学的理论意义
研究和学习行政管理学，有助于我们了解行政管理的基本规律，为我国行政管理的科学化提供理论依据。
（2）研究和学习行政管理学的实践意义
①研究和学习行政管理学，有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向。
②研究和学习行政管理学，有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。
③研究和学习行政管理学，有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也助于提高企事业单位的行政管理水平。
第二章行政环境
第一节行政环境的特点与类型
一、行政环境的含义与基本属性
1.行政环境的含义
所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。
2.行政环境的基本属性
［多选］行政环境的基本属性包括：
复杂性、相关性与综合性、层次性、动态性。
二、行政环境的类型
（1）以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准，行政环境可划分为自然行政环境与人造行政环境。
（2）根据对特定行政系统的作用与影响层次，行政环境可划分为宏观、中观与微观三种类型。
（3）以行政区划或者说一国政府的管辖区域为标准，行政环境可分为国际环境与国内环境。
［单选］与行政系统的产生与发展过程关系最为密切、影响最为直接的行为环境类型是社会环境。
三、行政生态模式
1.雷格斯行政生态学模式理论的基本内容
雷格斯的行政生态学模式理论认为，当今各国社会有三种存在形态，即农业社会、工业社会以及处于二者之间的一个“中间的”或可称之为“过渡型”社会形态。
具体而言，三种社会形态的差别主要体现在社会结构的分化程度及其功能的实现程度方面。
2.融合型、棱柱型和衍射型行政模式的特点
雷格斯逐渐提出了一套较为系统的行政理论模型，也就是著名的“融合棱柱衍射的行政模型”。
首先是农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式。
由于缺乏专业化分工，雷格斯认为这种模式下的行政效率极为低下。
其次是工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式。
其行政系统在结构与功能上形成了专业化分工体系。
再次是过渡型社会的行政模式，即所谓的棱柱型行政模式。
在过渡型社会里，行政行为有几种常见特性。
首先，该社会的行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能有效实现完全的或者说真正的专业化分工，往往难以与其他社会行为区分开来。
其次，专业化的行政机构设立，但不能正常运作，功能有限。
最后一个特点是正式建立起来的行政制度由于各种传统势力的影响而不能起到应用的规范及约束作用，往往成为摆设，形同虚设。
［单选］雷格斯对各国社会环境进行分类的标准是社会分工与专业化发展程度。
第二节经济环境及其对行政管理的影响
一、经济环境及其构成
经济环境的四个组成要素
行政系统的经济环境基本构成要素应该包括经济力量、社会经济结构、经济体制以及科技发展水平等基本经济因素。
［单选］经济活动是人类社会最基本的社会活动。
二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响
（1）经济力量及其对行政管理的影响
经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与运行方式等基本结构因素。
（2）社会经济结构及其对行政管理的影响
社会经济结构对行政系统的影响主要可以从三个方面加以分析。
首先，社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成，社会生产关系属于社会的经济基础，它必然要对作为上层建筑主要成分之一的公共行政系统产生基本性影响和制约作用。
其次，社会经济结构还直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与性质和参与程度，直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选择。
最后，社会经济结构还包含有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素。
（3）经济体制及其对行政管理系统的影响
经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段。
行政系统并不是消极地跟随经济体制而变迁的，它也能不同程度地对经济体制产生影响，乃至于进行积极的改造。
（4）科技发展水平及其对行政管理系统的影响
首先，行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统的支持。
其次，科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击。
最后，这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适应的以分权化为取向的变革。
三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响
（1）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响
第一，较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。
第二，国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。
第三，我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。
第四，科技发展水平也相当不平衡。
（2）公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响
（3）受限市场模式及其对行政管理的影响
目前，这种受限市场模式仍然在我国存在，主要表现在两个方面：
其一是价格双轨制，其二是全国市场的分割性。
第三节政治环境及其对行政管理的影响
一、政治环境及其构成
［多选］现代各国政治系统中，对行政系统影响最为明显或者说最为重要的政治环境因素主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况、政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分。
二、［简答、论述］政治环境的主要因素及其对行政管理的影响。
（1）国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响
政权组织形式这个因素既包含了制度规定层面，也包含了制度实际运行层面的内容。
我们在分析特定政权组织形式对其行政系统的影响时，就不仅要分析制度规定层面的影响，更要分析实际运行层面的影响。
（2）政党制度及其对行政管理的影响
具体地说来，政党组织主要通过三个途径对行政系统施加影响。
其一，是通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。
其二，是运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。
其三，或许是最重要的，就是政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。
（3）社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响
社会团体对行政系统的影响作用主要表现在：
第一，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。
第二，社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政运行程序与规则。
三、我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响
（1）中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响
中国共产党对行政系统的影响可分为直接影响与间接影响两个部分。
其中，直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制型组织系统——各级党委与党代会直接对行政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能，直接领导行政政策的制定、实施、监督与控制的全过程；而间接影响则是指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括国家权力机关、司法机关，来影响行政系统的组织与运行过程。
（2）人民代表大会制度及其对行政管理的影响
人民代表大会制度是我国政权组织形式。
人大及其常委会通过制定或批准同级政府的政策、方针，制定有关行政系统及其运行程序的法律规范，决定政府的重要人事任免等权力来实施对政府的领导、监督与控制；司法机关，包括人民法院与人民检察院，则通过行使审判权与国家监督权，对行政行为及其后果进行合法性监督与制约。
（3）迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响。
第四节文化环境及其对行政管理的影响
一、文化环境及其构成
［多选］根据文化的发生与存在形态，人们往往把政治文化划分为认知性、情感性与评价取向性三个基本组成部分。
［多选］行政系统的文化环境因素可划分为行政价值文化、行政功能文化、行政运行文化以及行政公共关系文化。
二、［简答、论述］文化环境的主要因素及其对行政管理的影响。
（1）行政价值文化及其对行政管理的影响
所谓行政价值文化或关于行政的总体价值观，又被称为行政神话，其主要功能在于解释公共行政系统在特定环境中的存在价值或者说赖以产生与存在的根本原因。
（2）行政功能文化及其对行政管理的影响
所谓行政功能文化或者说关于行政系统的功能结构观，是在特定行政环境下，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。
行政功能文化对行政系统具有重要的影响作用。
（3）行政运行文化及其对行政管理的影响
行政运行文化实质上是关于公共行政系统运行机制的认知与价值取向模式，可称之为公共行政过程观，主要是指社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在的，关于各种公共行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。
（4）行政公共关系文化及其对行政管理的影响
特定社会关于公共行政系统的认知与价值取向模式，即所谓行政公共关系文化主要从两个方面对公共行政系统产生影响与制约作用。
一方面，当这种认知与价值取向模式与现行公共行政系统的内在属性相适应或者说相协调时，它就会对该系统的存在起进一步的巩固与维持作用；另一方面，在一定的历史条件下，当社会民众的文化素质、自我利益意识、民主参政愿望等方面发生根本性变化时，行政公共关系文化模式本身就会发生本质上的变更，也就是会演变成另一种文化模式。
三、［简答、论述］我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响
（1）管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响
这种价值观要求行政组织以提供公共产品与服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。
它的兴起，将对在管制型行政文化观念下建立起来的现行行政体制产生巨大冲击，要求行政系统的功能、结构、运行程序与规则等各个方面做出相适应的变革。
（2）全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响
有限分工型行政功能文化，也就是有限政府观与专业化倾向日益在现行行政文化体系中越来越占着主导地位。
这必定要求我国行政系统结构，尤其是其功能与组织结构进行相适应的变革与调整。
（3）自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响
这种新型行政认知与价值取向模式的产生与形成，既是我国现行行政组织实现法制化的理论前提，也是我国行政系统得以实现科学化、现代化的一个重要推动力量。
（4）依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响
自主参与型行政公共关系文化将越来越在我国行政文化体系中占据主导地位。
人们为了维护与改善自身利益，也将越来越频繁地试图去影响政府过程，并促使行政系统发生相应的变化；同时，各层各级行政主体也将日益强烈地要求能自主地处理自己职权范围内的事务，并要求拥有决策过程的民主参与权。
所有这些，都要求对现行行政系统做出相应的变革，以建立与新型行政文化观念相一致的行政体制。
第三章行政权力
第一节行政权力的产生及其来源
一、行政权力的含义
1.行政权力的定义
行政权力是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，它是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。
2.行政权力的特性
（1）行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织；
（2）行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织；
（3）行政权力的目的是实现国家意志；
（4）行政权力的重要基础是国家强制力。
［单选］国家行政权力的直接目的是行政效率。
二、行政权力的产生与发展
1.传统行政权力及其缺乏法治的表现
一般认为传统行政权力缺乏法治主要表现在：
第一，缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围；第二，上下级之间等级制度不合理，权限不明确、不固定；第三，没有基于契约自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则；第四，行政人员缺乏专门技术训练，对人员的任用不是根据其实际能力；第五，行政人员薪金不采用固定的货币形式支付。
2.现代行政权力的特点
与传统行政权力相比，现代行政权力有许多不同的特点。
其表现之一是行政权力的自主性增强。
现代行政权力的特点不仅表现它同外部权力的分离，也表现在作用范围日益广泛和内部功能日趋分化。
现代行政权力特点的另一重要表现是其为法理型权力。
三、行政权力的来源
［单选］现代民主理论认为，民主的本质是人民当家作主，主权在民是现代民主政治的核心。
［单选］人民是国家行政权力的根本来源。
［多选］行政权力的具体来源：
（1）强制力；
（2）诱导力；（3）组织制度；（4）信息；（5）个人因素。
［单选］强制力是一切权力的最原始、最直接的来源。
政治组织区别于其他民间组织的最明显之处就是合法地垄断使用强制力，国家强制力是国家权力的重要构成部分，为行政权力的行使提供最后的支持。
第二节行政权力的特性及其价值取向
一、行政权力的特性
［单选］行政权力合法性的基础是公共性。
1.［多选、简答］行政权力的特性。
（1）公共性；
（2）执行性；（3）有限性。
2.行政权力公共性的表现
行政权力的公共性主要体现在：
第一，行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织。
第二，行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域。
第三，行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务。
3.［简答］行政权力有限性的主要表现。
（1）行政权力作用范围是有限的。
（2）行政权力行使的方式是有限的。
（3）行政权力是受监督和制约的。
二、行政权力的价值取向
1.行政权力价值取向的含义
行政权力的价值取向是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及由目的制约的实现目标的手段问题。
2.公共利益在行政权力运作过程中的体现
首先，行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益，而不是为某个个人、集团或群体的利益，更不能谋取行政部门自身的利益。
其次，行政权力体现服务行政的精神，行政权力运作过程就是为公共利益服务的过程。
再次，行政权力运行过程中贯彻公平原则，行政权力的行使依法进行，在法律面前人人平等，社会公众中每个个体都有权要求行政机关提供公平待遇，不因性别、种族、民族、体貌、财产、地位等而不同，行政权力应为公众提供公平的服务。
最后，行政权力活动强调公开性和透明度，行政权力不仅要为公众做好服务，而且要让公众知道其服务情况。
三、行政权力与行政责任
1.行政责任的含义
所谓行政责任，是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务。
2.［简答、论述］行政权力与行政责任的关系。
（1）就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任；
（2）就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任；
（3）就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。
第三节中央政府与地方政府行政权力的关系
一、国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型
（1）联邦制国家中央政府与地方政府权力关系；
（2）单一制国家中央政府与地方政府权力关系。
二、西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系的发展趋势
1.西方发达国家行政分权改革的基本趋势
（1）联邦制国家中央政府与地方政府分权改革
经过80年代的调整，州和地方政府获是了较多的权力。
出现了遏制联邦集权，扩大州和地方政府自主权的趋势。
（2）单一制国家中央政府与地方政府分权改革
明确中央与地方的分工，把与市民生活密切相关的行政事务尽可能交由地方政府处理，建立中央与地方以及省级政府的都、道、府、县与基层地方政权的市、町、村的新型关系。
改变了中央政府在国家管理中的作用和承担的角色，中央政府从看护地方政府的“监护人”角色向与地方政府平等的相互依存的关系转变。
2.西方发达国家地方分权化的主要原因
西方各国出现地方分权现象的原因是多方面的和复杂的，有些具有共同性，有些则因国而异。
其主要原因是由于政府面临的环境发生了重大的变化，而中央集权制难以适应这一变化，出现了危机。
（1）地方分权是为了提高行政效率；
（2）地方分权是为了适应现代经济的发展；
（3）地方分权是为了适应政治民主化的需要。
三、新中国成立以来我国中央政府与地方政府行政权力关系的演变
（1）改革开放之前中央政府与地方政府权力关系的演变
①中央政府与地方政府经济管理权力关系
在计划经济时期，事权主要表现为经济管理权。
这种状况在20世纪50年代初奠定基础，以后由于中央政府政策的反复变化，中央与地方经济权力关系曾经有过多次调整，这些调整主要体现为“两收两放”的起伏波动。
②中央与地方政府非经济管理权力关系
中央政府对地方政府的行政权限表现为行政领导或业务指导、控制地方编制、进行行政监督。
中央政府的行政监督形式多种多样。
（2）改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变
①中央政府与地方政府经济管理权力关系
改革开放之后，随着以市场为导向的经济体制改革的深化，地方政府的自主意识逐步增强，中央与地方经济管理权力关系也进行了调整。
一是扩大地方政府经济管理的财权和事权。
二是在地方推行市管县体制，突出中心城市作用，赋予一些地区政府经济“特权”。
②中央政府与地方政府非经济管理权力关系
新中国成立以来，我国中央政府与地方政府权力关系经过了多次调整，但中央集权仍是中央与地方关系的基本状态。
四、［简答］重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路。
（1）以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围。
（2）实现中央与地方利益分配的合理化。
（3）实行地方分权和基层自治。
（4）健全和完善对地方权力的监督。
第四章行政职能
第一节行政职能的特点及其意义
一、行政职能的特点
1.行政职能的含义
行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。
2.［多选、简答］行政职能的特点。
（1）执行性；
（2）整体性；（3）多样性；（4）动态性。
［单选］行政职能必须体现和执行国家的社会管理职能，以服务社会公共利益的面目出现在世人面前，因此行政职能带有很强的公共性。
二、研究行政职能的意义
（1）研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和
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