论我国证券监管体制的健全与完善.docx

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论我国证券监管体制的健全与完善

论我国证券监管体制的健全与完善

内容提要随着我国加入WTO我国经济市场化国际化程度加深进程加快这将促进我国经济的发展同时我国经济发展受到国际影响面临巨大挑战证券市场作为金融重要组成部分其发展状况涉及金融安全影响全局证券监管作为证券市场健康发展的重要保障需要结合具体国情不断健全完善以适应市场经济的需求本文试图在分析证券监管基础理论的基础上通过对我国证券监管的回顾和反思结合国际化趋势对现行证券监管体制的制度缺陷进行规范、完善达到风险防范的目的从而促进市场经济的发展　　关键词金融安全证券监管制度规范风险防范一、入世后经济全球化影响下的证券市场我国的金融市场从形成到现在仅十多年时间存在诸多问题待以解决金融市场还不健全完善我国金融市场规模小、管理不够规范、发展相对落后加入WTO后金融市场开放的进程加快20世纪后半叶经济全球化以人们难以预料及前所未有的速度迅猛前进国与国之间的经济交往依存变得越来越重要在其进程中金融国际化已成为经济全球化的最主要表现形式和最本质的内容世纪之交中国加快了加入WTO的步伐并取得重要发展入世后的中国经济将迅速发展①然而也面临国际经济风险对我国经济的威胁经济安全特别是金融安全关系到国家的长远发展加入WTO后我国金融安全面临巨大挑战亚洲金融危机就是生动的一课②我国证券市场也将应对一系列市场巨变维护金融稳定势在必行

（一）加入WTO对我国金融安全形成挑战我国金融发展将面临自身素质不高、体制尚不健全的不足和国际力量强力冲击的严峻局面关系到国家的政治安全与社会安全⒈我国现行宏观金融调控面临挑战在完全的资本流动下以独立的货币政策实现货币供应量的调控受到制约我国现行的宏观货币政策手段主要通过控制国有商业银行的信贷总量来调控货币供应量在调控手段上还没有真正实现间接化1（P35-37）加入WTO后国际金融市场的资金供应状况的变化和利率的变动将直接影响我国金融市场和货币供应量从而增加调控难度使我国现行宏观调控面临挑战⒉金融监管面临挑战一方面随着我国加入WTO金融日益市场化和国际化金融风险更加出现不确定性金融监管部门将面临更加复杂的金融环境另一方面我国监管部门在十多年的工作中虽积累了一定经验但一般多为立足国内缺乏国际金融市场监管经验再者对国内金融监管未真正实现间接调控和建立有效的监管体系国际化进程将加快国际资本流动将更加频繁一方面它将促使人民币加快可自由兑换加大我国对外汇市场的监管难度另一方面国际游资和国际资本的非法流出入也可能钻我国金融市场不健全的空子而更加猖獗从而加大对我国金融市场的冲击⒊尚不健全的金融市场面临挑战⒋金融机构的发展也将面临挑战加入WTO后我国将逐步取消对外资金融机构的经营业务和地域限制外资金融机构将快速增加在国内金融市场还不发达时外资金融机构的大量涌入会导致国内金融业竞争加剧国内企业无法与之对抗从而不利于民族产业的发展

（二）我国证券监管须尽快国际化应对金融风险依据加入WTO的相关规定我国券市场要在5年后对WTO成员国逐步开放作为金融市场的关键部分证券市场国际化程度加深加大证券监管面临挑战⒈自身监管体制存在缺陷、不足2（P47-50）影响效率、质量主要表现在第一监管层次过于单一还没形成监管机构、证券业自律与社会舆论等多层次的监管体系第二监管缺乏足够的透明性即投资者很难预测股市政策变动的情况从而形成难以估量的系统性风险第三监管手段运用不科学监管水平低下存在着计划与市场机制、行政手段与法律手段等运用不协调的现象⒉证券市场本身国际化、市场化日益加大在广度和深度上进一步发展入世后市场将发生一系列变化3（P20-21）首先是参与主体将更加多样化国际因素增加外国竞争者将会出现其次是证券市场层次将更多样化其三证券市场交易品种将更加多样化外资机构基于在业务能力、市场经验、风险管理乃至资金等方面的竞争优势会相应地对国内证券市场的金融品种提出超前要求金融衍生品将会应运而生在经济全球化形势下我国经济发展面临发展机遇的同时也承受着国际风险的冲击压力在金融市场面临如何确保金融安全、防范金融风险的环境下证券监管在保障证券市场健康发展方面担当重任其健全与完善是十分重要的二、证券监管理论的基本阐释

（一）证券监管作为维护证券市场发展的重要举措其实际操作效果显现等均需科学理论的指导才能够全面系统地审视和剖析实效以达到最佳效绩的目的以下就证券监管的必要性及其理念、模式、组织因素等基本理论进行阐述4（P30-32）监管行为及监管机构的出现与存在具有一定的合理性监管一般意义上是指为了实现监管目标监管主体利用各种监管手段对监管对象所采取的一种有意识和主动的干预和控制活动对监管的必要性即为什么存在监管及其存在意义有如下几种理论⒈市场失灵的市场失灵的论认为由于市场不完全性的存在市场失灵不可避免为了减少市场失灵的影响需要政府进行干预即需要证券监管部门来弥补市场的缺失反对者认为这种理论未必能够站住脚因为市场失灵论强调的只不过是在市场失灵是从市场外寻求一种力量的帮助来找到均衡点但这种职能完全不必要设置一个监管者来实现完全可以以立法的形式来解决问题同时市场是不完全的但置身于市场中的政府同样是不完全的有时政府的不完全更胜于市场的不完全按照这一理论监管不但不能提高效率反而会给市场“添乱”⒉交易成本论交易成本论源于新制度经济学的观点即制度或法律之所以重要在于交易双方之间交易成本的客观存在而监管行为及监管机构则是为了减少交易成本而存在的诺贝尔经济学奖得主贝克尔在此基础上认为法律设计的最优势法庭来执法时最优的制度根本不需要监管来行使这种职能与市场失灵论相同交易成本论同样存在正反两派观点主张监管存在的人认为监管好比交易双方之间的媒介其存在的合理性在于尽可能的节省交易成本；而反对者认为这一媒介的存在完全没有必要不仅不会有效地节省交易成本而且还会带来其他更为严重的问题⒊信息不完全论由于信息具有共享的特点是一种准公共物品就像市场只能提供不充足的其他物品一样市场只能提供不完全的信息因而获取信息的代价往往是昂贵的当信息不完全时由于经济人的有限性和机会主义倾向会使交易的费用趋于上升市场效率低下从而使市场有效配置资源的功能受到限制所以在证券监管方面监管行为和监管机构存在是必要的

（二）证券监管的理论、监管模式、组织因素前已述及鉴于证券市场上市场本身有时失灵交易成本的存在、信息的不对称以及法律的不完备使得证券监管在理论上存在必要性和合理性证券监管付诸于实施需要理念指导、模式选择更应当具体分析鉴定其组织因素从而达到内部结构合理层次分明发挥实际效用⒈树立正确的证券监管理念5（P110）理念一词是法理学、法哲学上的用语与精神、思想词义相近一般理解理念是一种理性的认识是上升到一定理论高度的观念.也可以说是指导思想、目标或原则⑴证券监管理念的提出监管理念是监管者开展监管工作的目的、要求和行动指南是证券监管工作的指导思想正是基于此证券市场上各国对理念的共同认识1998年9月证监会国际组织在内罗毕会议上通过了一项国际监管的标准——《证券监管的目标》监管理念的提出让我们对证券监管有一次全面系统地审视和剖析这对证券监管大有裨益有利于证券市场真正走上规范和健康发展的道路⑵证券监管理念的运用监管理念虽然并不做为监管要素但每个监管要素都受其影响渗透在每一人监管要素之中并且自始至终贯彻在整个证券监管的过程中发挥着指导的作用⒉证券监管的模式选择即监管主体怎么监管不同的监管理念决定不同的监管模式从世界各国来看证券监管模式无外乎是政府主导型、行业自律型和以由政府监管和行业自律相结合的中间型三种6（P38）⑴政府主导型模式即由政府成立专门监管机构进行集中统一的监管行业自律在监管活动过程中发挥作用我国和美国均属于政府主导型⑵行业自律型模式即主要由于行业协会自律组织进行证券监管具有灵活、及时、准确等政府主导型不及的优点政府在监管过程中处于宏观调控创造良好市场环境的角色英国等欧洲一些国家属于行业自律型.⑶政府监管和行业自律相结合型即由于前两者均存在一定的缺陷所以采取综合运用政府主导和行业自律的各个优势弥补其不足与缺陷从而互相取长补短此种类型为大多数国家所采用⒊证券监管的组织因素为其运行的基础保障主要包括监管主体、监管目标、监管对象和监管手段等四方面因素构成监管体系的基础⑴监管主体即有谁监管⑵监管目标即为什么监管⑶监管对象即监管什么⑷监管手段即怎样监管经过时间验证的大量理论表明证券监管是必要的也是重要的合理恰当的监管将有利于证券市场的健康发展更有利于国民经济的发展同样唯有以科学理论指导的监管体系才能起到应有的保障作用三、对我国证券监管的回顾和反思中国证券监管体制是伴随着证券市场的产生和发展而逐步建立起来的证券市场由于建立时间短暂各种制度体系尚未健全完善许多问题亟待解决；与之伴生的证券监管体制也具备了证券市场的一些弊端同时由于自身的特殊性其不健全、不完备更为严重亟待结合实际立足于世界认真分析其弊端之所在并加以科学理论的指导改革以达到建立完善的证券监管体制目标服务市场发展

（一）我国证券监管体制的回顾中国证券监管体制是随着证券市场的产生和发展而逐步建立起来的其发展历程体现着政券市场改革的变化7（P58）1证券监管体制的源渊及其发展1992年以前我国证券市场没有集中统一的监管主要由中国人民银行主管国家体改委其他政府机构和上海深圳两地政府参与管理1992年10月国务院决定成立国务院证券管理委员会和中国证监会统一监管全国证券市场同时将发行股票的试点从上海深圳等少说地方推广到全国从1996年3月中国证监会授权部分省、自治区、直辖市、计划单列市和省会城市的证券期货监管部门对证券和期货市场部分监管职责至此形成中央和地方分级监管的全国证券监管体系1997年中央决定中国证监会对上海证券交易所、深圳证券交易所和各期货交易所实行垂直管理并分别在上海和深圳设立了监管专员办事处1997年金融工作会议决定对证券监管体制进行改革完善管理体系实行垂直领导加强对全国证券期货业的统一监管①1998年国务院证券委员会撤销其职能并入中国证监会　　考虑到特殊的政治、经济、文化、市场化进程等条件的限制中国采用的是集中立法型监管模式并于1998年10月正式确立2我国证券监管现状目前我国证券市场实行的是集中统一的监管体系即以政府监管为主导集中监管和市场自律相结合的市场监管框架⑴监管主体1998年国务院批准了中国证监会的职能、内部机构和人员编制的“三定”方案确定了证监会是国务院直属机构负责全国证券期货市场并成为取代国务院证券委员会职能的唯一最高证券监管机构根据该方案规定证监会将建立集中统一的证券期货监管体系在全国各地设立派出监管机构并实行垂直管理但是现实中我国监管主体存在多元化现象主管部门之间关系较为复杂和不协调⑵自律组织是资本市场监管体制中不可或缺的一个重要组成部分自律组织有两种形式即社会性的监督组织和行业自律前者主要包括证券业中介服务组织如会计师事务所后者包括两方面一是证券交易所的场内自律二是场外交易的自律即中国证券业协会进行的自律监管⑶监管法规体系1998年以前我国证券市场和监管是通过一系列的行政法规包括全国性的行政法规和地方性的行政法规进行的1998年《证券法》的通过标志我国证券市场依法治市进入一个崭新的阶段《证券法》和《公司法》作为我国证券监管的法律基础和其他证券法规共同构成证券监管法规体系

（二）对证券监管体制的反思我国证券监管刚刚起步受制于证券市场发展大环境的影响还存在诸多问题因此对我国证券监管体制进行反思进行制度缺陷的分析研究是十分必要谨此依据证券监管的基本理论和我国国情结合国际化进行现行体制的反思以利于发展主要从以下几个方面进行⒈我国证券监管体制自身的不足缺陷是导致监管效率低下、违法证券行为层出不穷的关键内因之处在主要体现在以下几方面⑴监管理念与市场要求存在偏差监管理念作为证券监管的指导思想和实践原则渗透在整个监管过程中监管理念确定的好坏准确与否直接从根源上决定着监管工作的效率对比现行国际监管理念我国证券市场与之距离甚远第一证券监管机构的功能定位于为国有大中型企业搞活服务这使得国企在证券市场中受到政策的倾斜和特殊的照顾造成了市场主体的人为不平等、证券监管的独立性不能保证公信力受到怀疑第二行政主导市场及证券发行监管以行政审批、额度控制为主要手段证券监管带有浓重的行政色彩手段直接忽视市场公平、高效、透明的客观要求第三重视政府监管忽视自律作用⑵监管体制尚未健全行业自律作用未能充分发挥现行监管体制主张集中统一监管由政府监管机构进行统一管理而市场变化的复杂性和先天性的监管机构的监管缺陷不能保证证券市场健康运行我国行业自律管理远远不能发挥应有的作用主要体现在以下两点①监管主体权限过大纵观证监会这几年的监管行为仿佛偏离了正确监管轨道它事无巨细的凡涉及证券活动的事情都深度介入证监会掌握着中国证券业的生杀予夺的大权并以法律形式确定下来从权限授予来看证监会是“运动员”与“裁判员”兼于一身权限的过度集中与垄断从而可能导致腐败在行政法学理论中仅有强调限制权力过度膨胀才能达到以“权”制约“权”②自律监管有名无实我国目前除了两家证券交易所从某种程度上讲属于一种行业自律组织对其会员机构、场内上市公司行使部分监管职能外作为行业性民间协会的中国证券业协会仍处于非常薄弱的地位而证券交易所由于缺乏职责相对应的法律约束机制表现为过多地追求盈利而忽视其应有的监督职能其次社会性的监督组织没有起到应有的作用其中问题尤为突出的当属证券咨询业的会计师事务所和律师事务所总的来讲我国证券资格事务所的执业水平低下执业道德约束没有发挥应有的作用⒉证券监管体制自身不足是造成监管实效较差的根本原因8（P93-95）但证券市场的外部环境不乐观也在一定程度上增加了监管的难度使之没有发挥应有的作用内外交困使证券监管面临严峻形势主要有以下几方面⑴我国证券监管的外部法律环境不健全从我国法律环境看法制不健全以及法规不能协调配合致使监管部门很难对证券市场违法行为进行定性和查处特别是我国证券法制框架还存在许多不足与之相配套的公司法、合同法、税法和破产法等法律法规缺位或不健全如我国至今没有出台竞争法对垄断行为的处理无法可依我国对证券市场的争论解决体系及公正和有效的司法体系的建设存在很大缺陷投资者的合法权益得不到保证法院判例受地方保护主义的影响而且我国法律间的协调存在问题有时互相矛盾尤其是公司法现已经明显落后⑵监管的微观主体治理结构不合理如果证券监管的微观主体缺乏约束机制即使监管再得力手段再有效也难得理想效果主要表现为上市公司结构中国有企业的治理结构相当不合理普遍存在一股独大的现象大股东拥有绝对控制权不仅中小股东利益得不到保障而且企业缺乏长期的发展目标从而难保障其依据经济法则严格自律在上市公司特别是国企上市公司治理结构不出现根本改观的情况下企望其自律是一种空想⑶我国证券市场面临信用困境在一个社会信用缺乏的市场上欺骗行为经常发生我国目前证券市场上投资者（庄家）、上市公司和中介组织信用缺失情况严重当欺骗收益大于道德收益时道德风险将可能发生从根本上讲是由于社会信誉的缺失和欺诈行为所付出的代价太小而造成的四、关于证券监管的建议改革是一个渐进的、系统的工程需要全面考虑放眼未来对证券监管体制进行有效的改造

（一）加强证券监管体制自身建设逐步健全完善证券市场是变化无穷的仅有掌握客观规律制定完善制度方能保障市场健康运行主要有以下几方面进行⒈树立科学监管理念在中国证券市场日益国际化的趋势下树立正确的监管理念是监管工作的重中之重也是健全监管体制的理论基础因此监管理念主要包括第一保护投资者的合法权益；第二确保公平、高效、透明；第三降低系统风险；第四树立国际化意识这些理念的发挥作用还依赖于认真贯彻执行于实际工作之中⒉明确监管职能提高监管水平9（P211）监管机构作为规则的制定者和执行者其职能就是保障市场的公平、公开以及公正地对待所有市场参与者体现其监管理念和目标相应地其权限应当依据其职能而定即仅能作为“裁判员”并非事无巨细一概全揽并把“运动员”兼于一身同时改善监管手段提高监管水平努力实现手段的间接化、多样化、市场化减少政府对市场的操纵此外应当提倡监管行为程序制定的科学化、民主化保证公正的权衡各方利益保护投资者信心⒊完善监管体系充分发挥行业自律监管随着证券市场的成熟政府主导和行业自律相结合的监管体系日益成为大多数国家选择的主流充分发挥两者的优势避免各自的缺憾对于完善监管体系是十分重要的行业自律监管的培养和成熟有助于弥补我国政府主导型模式的缺陷有利于发挥其灵活性、高效性和及时性等诸多优点我国立法机构应及时出台行业自律监管的相关法律法规提供法律上的依据做到有法可依　　

（二）改善证券监管的外部环境营造良好社会氛围监管环境的好坏关系到监管工作能否最大程度的发挥制度规范优势同时只有内外俱优才能达到效绩最优主要从以下几方面改善外部环境⒈健全完善相关法律制度建立良性的立法、司法环境结合目前市场需求不断完备证券监管的法律制度尽快细化证券法的相关规则具体化操作出台相关的《证券交易法》、《证券信誉评级法》等法制形成完善的证券法规体系同时相进的竞争法、公司法、税法等经济法规也应出台或改善其不合理的部分此外现有法律法规之间的协调、衔接应当强化避免配合不力以免影响法律手段在实际运用中难以奏效⒉市场微观主体治理结构合理化改善增强约束机制①10（P315）监管的有效性在很大程度上取决于上市公司的自律和证券市场机制的作用作为上市公司中的大多数企业国有企业改变目前的股权结构和股权性质可以从根本上改善法人治理机制结构保护股东切身利益并最终加强公司自律主要通过国有股减持、合理分散股权、创造股权新构等手段来使之完善相应的应改变公司经理层的生成机制尽快健全职业经理人市场使公司经理层通过市场达到优化配置从而形成有效的激励约束机制⒊重构社会信用体系恢复我国证券市场的公信力这需要政府对这一体系进行构建可以从以下几方面进行第一构建我国的经理人市场从外部强化经理人员的责任形成市场产生的压力第二建立企业和个人信用全国联网的信用体系形成规范我国信用环境的社会极大约束力第三成立信用担保中心和相应的配套机构信用担保中心主要为金融机构或其他需要信用服务的用户提供担保服务承担对所担保对象的财务、经营状况的跟踪监督服务我国证券监管体系处于特殊的经济发展时期其本身体现了中国经济改革时期的种种特征或有利于证券市场发展或不利于证券市场的前进同时在全球化程度加大的大环境下我国证券监管体制应当立足国情放眼世界不断健全、完善证券监管体制的建设不仅关系到证券市场的发展更关系到经济安全国民经济的长远发展参考文献1叶静芳WTO与金融安全M.人民日报海外版2000年8月1日23严力中国证券监管部门如何应对WTOM.中华财会网2001年12月27日47阎彬对目前中国证券监管的思考M.鑫网2002年4月29日56陈岱松WTO与证券监管理念J.上市公司2002年第三期第48页8范恒森、李连三论中国证券市场监管环境目标与建议M.资本市场2002年第一期第87页9深圳证券交易所深圳股票市场有效性研究M.中国证券报.2001年3月15日10黄强析证券市场的监管与发展M.国际金融报2002年1月9日