II求实改革与发展 外来人口的社会救助机制构建新论 李晓敏.docx

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II求实改革与发展外来人口的社会救助机制构建新论李晓敏

2008.II求实改革与发展

外来人口的社会救助机制构建新论

李晓敏

（浙江行政学院，浙江杭州310012）

改革开放30年以来，我国经济社会发生翻天覆地的变化。

全国经济条件较好的沿海地区更是在现代化水平上接近中等发达国家。

随着经济社会的快速发展，沿海发达地区近几年来在推进社会主义和谐社会建设，着力解决人民的民生上做出许许多多的创新。

发达地区围绕落实全民共享改革成果，实现城乡统筹和地区统筹，以改革外来人口的社会救助制度为抓手，取得很好的效果，一种新型的有推广意义的外来人口救助制度正日臻成熟。

一、建立新型外来人口救助制度的紧迫性

新中国建立后，我国根据自身的国情和经济社会发展水平，逐步建立和完善了一整套以民政部门为责任单位，以政府财政支出为主的针对城市外来人口中“流浪乞讨”群体人员的社会救助制度。

这种救助形式总体上是救助水平面低，救助范围相当窄，经费来源单一，受助人员极其少。

但是，由于我国长期实行城乡分割的以户口为划分依据的人口管理制度，人口跨地区流动是十分困难的，城市对外来人员的救助任务并不重，出现的问题也不多，没有对经济社会发展带来实质影响。

但是，随着改革开放的不断深入，全国性城乡人口的大规模大范围流动波澜壮阔。

特别是上个世纪90年代后，由于沿海地区经济社会发展水平大大高于中西部地区，引发大规模的人口流动，时至今日，在东部沿海地区大部分市县，外来人口的数量已经达到或超过当地户籍地人口，尤其在像浙江义乌、绍兴等商贸发达地区表现更为明显。

如浙江省宁波市到2006年底有外来人口300万，年平均增长速度是20%，己经超过本地户籍人口。

外来人口大幅度增长己经带来一系列从来没有遇到过的问题，其中因种种原因陷入困境的“流浪乞讨”人员也大幅度增长，给流入地城市带来巨大压力，同样，它也对传统的社会救助制度带来挑战，迫切需要各级政府和有关部门解放思想，转变观念，采取措施来应对和治理，建立新型的适应城乡人口流动的社会求助制度已经迫在眉睫。

社会救助是社会保障制度的重要一环，它是指公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予衣食或款项接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度，它是对以市场机制为依托的商业保险制度的补充。

过去，我国建立了完备的以城市居民最低生活保障、农村困难户救济和“五保户”救济、自然灾害救济以及其他救济为主要内容的社会救助体系，它们在保障最困难群体的基本生活，维护社会稳定方面发挥了重要作用。

但由于长期以来我国社会结构存在着以城乡不同户籍划分的城乡两元社会结构，把全国人口划分为两大类，即农业户和非农业户，个人的户籍归属以家庭和父母户籍为划分依据，使国人从一出生起就注定了今后的人生中将有不同的福利待遇，出生在城市的人生来就比出生在农村的人条件优越，享有比较好的教育、医疗、住房等公共产品，这种差异和不平等导致种种特权愈演愈烈。

如果说在计划经济年代由于经济落后和特定的国际环境导致这一制度的存在有一定合理性，但是到了改革开放年代，继续强化和沿袭这一做法，显然是与社会主义制度所要建立和维护的人人平等和社会公平原则不相符的，更与社会主义市场经济发展对生产要素流动要求相违背，因此，要逐步建立新型的城市外来人口救助机制.

我们看到，城乡两元政策造成了不具有“本市常住户口”的流动人口（主体是农民工）不仅在工作选择、子女教育、养老、医疗、住房等收入和支出保障方面都享受不到城镇职工应有的福利保障待遇和权利。

城市中数量众多的流动人口享受不到应有的基本社会保障，这与它们为城市经济建设和社会发展所做出的贡献完全不对称。

流动人口长期处于“离土不离乡叼‘非工非农”的状态造成城市犯罪率居高不下、公共设施被盗丢失率高、交通运输部分每到春运或重大节假日疲于奔命等社会问题。

在沿海地区有犯罪行为的人之中，外地149人员所占比例已由90年代的20%左右增至2007年的40%以上;在一些流动人口聚居地区和繁华复杂场所高达60%以上。

而长期不改革城乡两元管理体制更与构建和谐社会，倡导共享改革开放成果的宗旨相违背。

当然，由于种种原因，要根本上打破城乡分割的户籍制度，拆掉城乡两元社会结构的藩篱是一个长期的渐进的过程，而采取先易后难的以建立和完善流动人口救助体系倒是解决这个问题的救急之道，也是到目前为止在实现城乡统筹、地区统筹上最迫切、最为可行的政策选择和制度建设。

首先，建立外来人口社会救助制度具有很强的紧迫性和现实性。

经过30年的改革开放，我国人口居住地域分布结构己经发生根本的变化。

东部沿海发达地区集聚着上亿的流动人口（指户口与就业不在同一城镇人员），它们为当地经济建设和城市发展做出贡献，许多人己经在当地工作数年甚至十几年，但它们又往往属于俗称的“弱势群体”，它们从家乡来到陌生的城市，过着收入低、保障弱、负担重的生活，由于他们离乡背井，脱离了原有地缘、亲缘的社会支持系统，在城市时刻面临着找不到工作、失业、交通安全、伤病等风险，有时候还成为偷盗、诈骗、抢夺、伤害等不法侵害的对象;而其中不少特殊群体面临的风险更大，处境更为艰难，这些人主要是妇女、儿童、老年人、精神病患者、患有严重疾病的人员、流浪乞讨人员、无家可归人员、上访人员、拾荒人员等等。

政府和社会的救助，能够使其人身最基本的生存和生活权益得到一定保障，有利于社会矛盾的缓解和人文环境的优化。

这部分人数量不大，受助要求不高，对政府的公共财力压力不大。

其次，建立外来人口社会救助制度在财务物力上是可行的。

沿海地区外来人口数量庞大并且流动性大，它们面临着就业、医疗、住房、子女上学;养老等一系列问题，如果要一地一市政府财力物力给以根本解放是不可能的。

而对流动人员中的特定群体进行社会救助，对于经济发展程度较好的沿海地区来讲，是做得到做得好的。

对少数特定的人群进行救助是在受助者最为困难的时候雪中送炭，施以援手，在各种社会保障措施中起到事半功倍的作用。

这种救助不但能够维护特殊困难群体基本生活权益，而且在缩小贫富差距，缓和城乡矛盾，协调社会关系，减轻城乡两元社会结构的负面影响，提高政府形象，进而促进社会的公平、公正，消除和化解社会内部矛盾，它是维护社会稳定，构建社会主义和谐社会的重要载体。

反之，如果主部分人的困难难以获得有效救助，他们在城镇无序流动，就可能引发和加剧社会冲突，甚至影响改革开放和现代化建设的大局。

建立新型社会救助体系要在借鉴我国长期形成的旧的外来人口社会救助制度，在此基础上加以改进和创新。

2003150年6月20日，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办澎（以下简称《救助管理办法》），自同年8月1日起正式实施，这标志着我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度正式建立。

这是一项针对城市流动人口而设立的社会救助制度，它将过去带有强制收容遣送为主的缺少人性关怀的救助制度改为以自愿互助，个人自由为主的救助管理，建立以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度，是我国社会救助制度的重大改革。

《救助管理办法》实施以来，全国原有832个收容遣送站全部完成转制，北京、湖南等省市新设立了救助管理站，截至2007年底全国共有救助管理站1208个。

在沿海经济发达地区，各级政府加大对民政事业的投入，对流动人员的社会救助支出的费用增长更快。

在社会救助的经费筹借、机构设置、人员保证和制度建设上都已经规范，在此基础上逐步进行完善就可以发挥更大的作用。

当前我国经济社会发展极不平衡，大量外来人口流入沿海地区，要求保证让外来人员与当地人口同等的政治经济权利，这要全国性的户籍和社会政策调整，是一个长期和渐进的过程。

与建立城乡一体的社会保障制度的其他制度相比，完善流动人口社会救助制度是一项成本低、基础好、易操作、效益高、现实作用明显的工作，因此，目前我国应大力加强流动人口社会救助制度建设，并以此为突破口，逐步建立和完善流动人口的社会保障体系，促进社会的公正与和谐。

二、改革与创新并重，推进流动人口社会救助制度重建

我国的改革是渐进性稳妥型改革，改革的代价是两害相交取其轻，这是被证明成功的。

同样，要改革现行的社会救助制度，我们仍要奉行积极稳妥的原则。

我国现行流动人口社会救助管理制度是2003年6月20日国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，这一办法较建国以来不同时期多次颁布的救助管理办法有明显的进步，即由强制性的收容遣送转变为关爱资助式的救助管理。

这体现了社会的进步和政府执政理念的转变，由过去的强势政府转变为责任政府、服务政府。

经过几年的实践，我们认为，新型社会救助制度有明显特征:

第一，新的社会救助管理制度是用一视同仁的眼光去看待外来人口中的流浪乞讨人员，认为他们在城市生活中遇到了暂时困难，原因是他们生理、学历、技能等自身条件不足造成的，而不是他们的本性有问题，不再把外来人口作为影响社会治安秩序的不稳定因素来看待。

第二，新型救助制度在工作方法上也由过去强制管理转变为服务，即帮助生活无着者度过困难，帮助他们恢复正常生活，救助机构不再拥有管制权，受助人员完全是来去自由。

第三，该制度给予流浪乞讨者向救助站求助的自由，规定他们的合法权益不能侵犯，从而把受助者的选择置于重要地位，这体现了现代社会救助制度“以人为本”的人性化理念和对人的尊重。

第四，该制度反映了政府的责任意识，从经费保障到提供服务，政府基本承担了全部责任。

该制度还通过对救助管理站工作人员行为准则的具体规定，进一步明确了救助站的责任义务，使被救助人员的人身权、财产权、名誉权得到保障，体现了对流浪乞讨人员进行救助是政府的责任。

但《救助管理办法》的形成时间较短，受到原有体制等方面的一些影响，特别是与构建和谐社会的目标、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。

一是新制度在对受助人员上仍城乡区别，受助范围过窄。

二是救助标准不明确，很难把握范围。

三是对流浪乞讨人员中未成年人的救助保护和管理教育工作有待加强。

四是新型救助制度的统一性较差，地区不平衡影响其效果。

五是该制度在一定程度上还延续了收容遣送制度将救助人员送返原籍，由户籍所在地政府安置的思路。

三、进一步加强流动人口社会救助管理的思考

在社会急剧转型和城镇化过程中，大量农民流入城市的现象将长期存在，也是一个必然趋势，因此流动人口的社会保障和社会救助具有十分重大的理论和现实意义。

目前，我国应以构建和谐社会的理念全面指导流动人口社会救助制度建设，有效利用现有条件和资源，对现行的救助管理制度进行进一步改革和完善，充分发挥救助管理制度在维护流动人口基本生活权益，调整利益关系，维护社会稳定，促进社会和谐方面应有的作用。

首先，要转变观念，统一认识，把社会救助视为构建和谐社会的组成部分。

人们过去总是把受助人员视为“包袱”或“负担”，把他们的窘境或困境归结于个人的“懒惰”或个人的“好逸恶劳”，对这些人总是以“岐视”目光来认识。

事实_匕外来人员中的流浪乞讨人员的成因是相当复杂的，对他们的救助是各级政府义不容辞的责任，也是保障公民基本生存权利的客观需要。

我国宪法规定:

“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

”这从法律上保障了弱势群体有权利获得社会支持。

因此，我们要改变观念，过去长期以来习惯于将救助与慈善等同起来，把社会救助视为个人或社会的事情，至多是人道主义的表现。

但现代社会的社会救助作为一种社会制度，仅仅以人道主义作为思想理论基础是远远不够的，因为慈善虽然是一种善心、一种情操，却无法持久，因为它不是经常的，也不是固定的，所以很难承担起救苦救难的责任。

现代的社会救助制度则应强调是一种固定的、经常性的国家责任和社会责任。

其次，要适应构建和谐社会的需要，完善救助管理制度，切实保障流动人口基本生活权益。

经过几年的实践，新的《救助管理办法》存在许许多多问题，特别是细节上比较粗，在受助范围、经费保障、场所建设等问题上，操作性和指导性较弱，容易造成人为因素过大。

建议扩大救助覆盖面，将没有流浪乞讨行为，但因各种原因已经处于生活无着境地的流动人口都列入救助对象，积极予以救助;要尽快建立地区间受助人员接送机制，逐步建立和完善人员接送的程序和规范，健全管理制度。

要大力发展社会中介组织和社会团体举办慈善事业，建立救助管理工作的社会化参与机制;要鼓励和支持民间组织、慈善团体、宗教组织和广大市民通过义工服务、捐款捐物、告知引导和直接救助等多渠道、多形式参与救助工作。

政府工商、税务部门能否考虑将企业用于慈善、救助等公益支出纳入企业减免税范围，以鼓励全社会从事社会救助事业。

最后，以构建和谐社会为目标，逐步解决流动人口中的弱势群体问题。

要从根本上解决外来人员的救助问题，首先是要发展经济，改善人民生活水平，特别是在城乡统筹和地区统筹兼顾上做出明显变化。

从源头上，各地必须切实负起责任，完善农村社会保障制度，加快农村社会救助制度建设，以保障贫困人口的最基本生活。

同时，加大扶贫力度，通过各种途径帮助，引导有一定劳动能力的贫困人口走上自食其力的道路。

在城市，应当逐步给予符合相关条件的进城农民以市民待遇，建立统一的劳动力市场，降低他们在城市就业的门槛;而当他们失业或陷于生活无着时，纳入城市社会救助制度的覆盖范围。

在此基础上，我国应进一步完善流动人口的基本生活、医疗、工伤、教育、养老保险等各方面的社会保障制度，实现各种制度的有效衔接，建立起公正、积极、高效的社会救助体系。

要从根本上解决流动人口民生问题，最主要的仍是要发展经济，加快城乡一体化步伐，同时，要通过公共财政的调节作用，增加对社会特殊群体的支持力度，沿海地区经济发达省份应该率先示范，从建立社会主义和谐社会高度来认识的重视外来人口问题，通过完善基于公平和公正的社会政策，实行同城同待遇，维护外来人员的合法权益，以实现人人享有改革开放成果的社会目标。

作者

论文题目

出版杂志

年份

李晓敏

外来人口的社会救助机制构建新论

求实

2008，02