张謇与民国初年的经济体制改革.docx
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张謇与民国初年的经济体制改革
张謇与民国初年的经济体制改革
作者：
虞和平文章来源：
本站原创更新时间：
2005年09月14日
1913年10月18日，状元出身的南通大实业家张謇抵达北京，就任工商、农林两部总长，不久工商、农林两部合并为农商部，张謇即任农商总长，从而使他获得了推行自己经济改革思想和主张的机会，为近代中国资本主义经济制度建设和资本主义经济发展发挥了继往开来的作用。
一、出任农商总长 提出改革纲领
张謇出任农商总长之时，正值中国经济面临新转机和新困难之际。
中华民国的成立，激发了中国民众的发展经济的强烈愿望。
南京临时政府一成立就号召全国振兴实业，临时大总统孙中山号召全国各族人民均应“和衷共济，丕兴实业”。
[①]袁世凯取代孙中山后，接过南京临时政府和孙中山的振兴实业口号，表示：
“民囯成立，宜以实业为先务”。
[②]社会各界也普遍认为，民囯成立专制政体消除，给实业发展带来了前所未有的新机遇，犹如工商和科技界人士所组成的中华民囯工业建设会所言：
“今兹共和政体成立，喁喁望治之民，可共此运会，建设我新社会，以竞胜争存，而所谓产业革命者，今也其时矣。
”[③]他们纷纷建立农、工、商等各种经济团体，以推动国家和社会的经济建设事业。
这一切使民国初年出现了一股波及全国上下的振兴实业潮流，正如时人所言：
“环视吾囯，谋祛贫弱之病，佥曰振兴实业”，“群知非实业不足以立国，于是有志于实业者项背相望”。
[④]
振兴实业潮流的出现，并不就等于实业的振兴，只有具备了相应的制度和社会条件，才能使之产生实际成果。
民囯初年，在振兴实业潮流形成的同时，还存在着不少有碍于经济发展的问题。
由于民囯初建，政局未稳，加之辛亥革命和“二次革命”战事的影响，经济制度未及系统改革，国民经济尚待恢复，金融市场严重萎缩，政府财政濒临崩溃，使经济发展面临重重困难。
对此，社会各界，特别是工商界，迫切要求政府采取有力措施，解除这些困难，尤其要求改革经济制度和政策。
在1912年11月工商部召开的全国工商会议上，出席会议的150多位工商界代表，提出了许多关于改革经济政策和制度的议案。
这些议案建议政府：
从速修订经济法规，“俾固有之工商可逐渐改良，而后来之工商自能及时兴起”，否则“工商必日就衰，永无振兴之一日”；改变以往不合理的垄断政策，投资设厂“务使全国一体，毋相倾轧”，“毋分畛域”；改良以前的税则，裁撤厘金常关，否則“工商业决无发达之希望”；要实行重点产业政策，尤其是“纺织、制鉄、采矿三者，均宜用积极的保护政策”，对茶、丝、棉、鉄、土布等业，减免其原料进口税和产品出口税，对规模巨大的棉纺织厂、茶叶公司、丝业公司和制鉄厂，给予资本援助、补贴和利润保息待遇，等等。
[⑤]
1912年12月中华全国商会联合会成立之后，也向政府提出了一系列的制订经济法规，改革经济制度的建议。
他们指出以往中国商人缺乏商法保护的危害说：
外国人经营商业，无论在国内还是在国外，“皆有法律保护，所以在国内不受别种社会的侵害，在国外也不受他囯人的欺负，一举一动是极自由的。
我国商人，事事却与他们相反，也没有保护的法律，商业衰败一日不如一日”，所以“商业没有法律保护是万不能发达的”。
[⑥]又指出制定商法，改变商业习惯的必要性说：
“我们今日要商务发达，学人家的新法，先要把我们旧来的商业上许多障碍除去，才能够的。
除去这许多障碍，必由国家制定一种商法，教商人遵守。
若商人并不知道有这种商法，仍然照着从前的恶习惯做的去，恐怕外国的新法子，拿到中国来，还是行不得。
”[⑦]
辛亥革命推翻专制建立共和制度，功不可没；“二次革命”捍卫共和制度，无可非议，但是暴力革命必然会对社会经济生活带来一定的影响。
工商界急切盼望政府采取有力措施，稳定政局，恢复经济秩序。
金融停滞和财政拮据是民囯初年面临的最大经济困难。
在辛亥革命前夕的1910年，已经因为橡皮股票风潮而发生过一次金融危机。
刚稍有缓和，又遇到辛亥革命，使传统金融机构票号于此灭迹，钱庄再次大规模倒闭。
作为新式金融机构的银行，则面临着挤兑的压力，如上海的信成、四明、浙江三大商办银行，因支撑不住挤兑风潮而宣告停兑。
[⑧]到张謇出任农商总长时，尙未恢复元气。
政府财政，无论是南京临时政府还是袁世凯政府，都依靠借债度日，维持军费开支尚不足应付，根本没有能力投资于经济建设。
张謇就是在这样生机与危机共存的时代背景下，抱着慎重而负责的态度出任农商总长的，并准确地把握了时代的脈搏，努力去开创中国经济发展的新局面。
张謇作为关注世事的知识分子实业家，既看到了民国成立对中国经济发展可能带来的新机遇，希望“现政改共和，决不致如前腐败，置身行政者，对于实业当竭力补助维持，辅育长成而后采取，万不可再加摧残也”，“一切实业、教育之障碍，渐可解除”；[⑨]也看到了发展经济对巩固民国政权的重要性，认为“今社会凋敝已极，第一须恢复元气，恢复之道，舍振兴实业其道无由”，“今欲巩固民国，非振兴农工商各项实业不可”；[⑩]更看到了所存在的种种困难，毫不隐讳地指出：
“民国肇新，破坏之业已终，建设之事方始，然而环顾全省（指江苏省），金融停滞，生计凋残，失业之人骈踵待命，加以军政财政错杂纠纷，稍一举歩，天荊地棘，此诚艰难困危之秋也。
”[11]因此，张謇深知于此时出任主管全国农工商各业的农商总长责任重大，举歩艰难，前途难卜，他自己表述出任农商总长时的心态说：
“盖际此时艰，不敢不出，勉尽国民一分子义务。
然外观时事，內忖精力，此义务能尽到几分，能収几分之效，以报我国人期望之万一，则毫无把握。
……所可以告国人者，惟矢此勤勤恳恳之心，与国务院诸君，交成职责而已。
”[12]这朴实无华的寥寥数语，表明了张謇将在农商总长的任上，本着实事求是、勤勤恳恳、尽责尽力的精神，为国家经济的发展竭尽自己的一分力量。
张謇是这样说的，也是这样做的。
张謇一上任就提出了针对国家和社会经济狀况的施政纲领。
他首先指出国家所面临的经济困境和应对原则：
“民囯肇建，內乱外患，稠叠洊至，借款累累，债权四压。
权政府度支之数，用之于军政之消耗犹恐不足，然亦当以十之四、十之三谋生计之扩张。
权人民漏卮之数，则增加熟货之输出犹病未能，然亦当就千之八、百之一求输入之低减。
”主张压缩军政开支，增加经济建设投资，开拓出口贸易，从而逐步发展生产，减少外贸逆差，增加财政收入，稳固民国政权。
接着根据自己多年从事实业活动的体验，在以往产生的改革经济制度设想的基础上，进一步提出了如下一系列的具体办法：
第一、加速制定经济法规。
张謇总结中国经济发展的经验教训，并结合考察日本、欧美等国经济发展的历史经验，确认建立健全的经济法制是发展民族工商业的首要前提，以往中国实业所以难以振兴的一个主要原因，就在于没有齐备经济法制。
他总结历史的经验教训说：
“二十年来，所见诸企业之失败，推原其故，则由创立之始，以至于业务进行，在在皆伏有致败之衅，则无法律之导之故也。
将败之际，无法以纠正之，既败之后，又无法以制裁之，则一蹶而不可复起。
或虽有法而不完不备，支配者及被支配者，皆等之于具文。
前仆后继，累累柤望，而实业于是大隳。
”不仅伤害了“人民之企业心”，而且损失了大量宝贵的资本。
因此，“无公司法则无以集厚资，而巨业为之不举；无破产法则无以维信用，而私权于以重丧”，使人民丧失投资实业的信心。
更为可忧的是，今后随着振兴实业潮流的兴起，“中外合资营业之事，必日益增多”，如我国没有相应的法律预防这些问题，将有无可以对的危险。
所以，“农林工商部第一计划，即在立法。
”
第二、革新和稳定金融市场。
张謇认为缺乏现代金融市场，国家之金融基础未立，是振兴实业所面临的又一个关键问题。
早在1906年时，他就提出要改变以钱庄、票号为主体的传统金融市场，建立和发展以银行为主体的现代金融市场。
出任农商总长以后，他进一步总结历史经验教训，提出了更为完善的改革金融制度的方案：
“近十年来，商场之困顿不可言喻，盖以国家金融基础不立，而民间钱庄、票号等金融事业，索索无生气，重以倒闭频仍，信用坠地。
于是一国现金，非游荡而无所于归，即窖藏而不敢或出。
”由此造成金融停滞，银根短绌，利率上涨，企业融资无门，集资无路。
因此，“为今之计，惟有确定中央银行，以为金融基础，又立地方银行，以为之辅；厉行银行条例，保持民业银行、钱庄、票号之信用；攺定币制，增加通货。
”[13]通过完善国家金融体系、维护民间金融市场、改革不合理的货币制度，三管齐下，缓解金融困难。
第三、改革不合理的税收制度。
张謇所提出的改革税收制度的办法，包括进出口的海关税收制度和国内商品流通的税收制度。
对于海关税收制度，他认为“今世界大通，国际贸易日增月盛，则关税之影响于农林工商业者尤大”，应按照国际惯例，根据国内需求，灵活调节关税，即：
对于洋货，“宜分别输出入物品之性质以为差别；不宜如旧条约以值百抽五或值百抽七五概括之税率。
其物品应有重征者，虽值百抽五十乃至值百抽百可也；有应轻征者，则虽不足值百抽五或竟免除之亦可也”；“课税物品以国内利用之程度与消耗之程度而定其等差。
消耗品之中，又以奢侈之程度为等差”，以保护本国产品。
[14]对于国货则应参照各国办法减免出口税，并力争关税自主，如果能够“出口税轻重由我，则国际市场上庶有我国商人容足之地，而国民经济上，或可渐有生动之机。
”[15]对于国内商品流通税收制度，他提出：
首先必须改变以往那种单纯以国家收入为目的的税收观念，树立国家税收政策既要发挥调节生产的杠杆作用，又要兼顾国家利益和生产经营者利益的新的税收观念。
他说：
“农工商之政策，惟借税法为操纵，或轻减以奖励之，或重佂以抑制之。
盖未有不顾农工商之痛苦，而纯然以收入之目的，为征收之标准，猥日苟且以济国用者也。
”本此原则，必须改革原有之厘金、常关等“内国之恶税”。
第四、奖励和补助民营企业。
张謇认为政府缺乏保育幼稚产业的必要措施，也是民营企业难以发展的重要原因，欲振兴实业，就必须对民营企业实行必要的奖励和补助。
出任农商总长后，便把这一主张作为施政纲领之一提出，并根据国家的财力狀况，把奖励和补助的重点放在重要产业的民营大企业上。
他强调説：
“凡大企业，资金巨而得人难，实皆含有危险之性质，……故各国皆有奖励补助之法，盖诱掖之，使之发展。
”如对已办之企业，凡取得优异业绩者，给予适当的奖励；对新办之大企业，按其资本额之大小，给予为期3年的3~5厘的利息补贴，即所谓“保息”。
如是，则“国家筹仅少之费，而民业有日兴之象”。
所以要“以此为积极进行之策”，[16]不久即制定了《保息条例》等一系列的政策和法规，努力实施这一振兴实业措施。
第五、改革官办企业制度。
从洋务运动起，清朝的中央政府和地方政府开办了一些企业，但由于经营不善，效益低下，不能収应有之利，甚或亏损。
民国成立以后，这种官办企业依然存在，管理和经营每况愈下。
对此，张謇首次提出了全面改革官办企业制度的官方政策：
对于已有的官办轻工企业，拟采取官为倡导，民为主办的政策，“自今为始，凡隶属本部之官业，概行停罢，或予招商顶办。
惟择一二大宗实业，如丝、茶、改良制造之类，为一私人或一公司所不能举办，而又确有关于社会农商业之进退者，酌量财力，规画经营，以引起人民之兴趣，余悉听之民办。
”[17]对于今后新办的矿冶企业，主张采取官民分类兴办的政策：
“惟食盐、煤油二种定为国有，其他各矿在国家方持开放主义，原无与民争利之心。
然如铁、如铅，不特为轮轨机械之所必需，亦实为枪炮弹药之原料，而采炼费巨，听民自为，动多流蔽。
似宜济以官力，免蹈汉冶萍覆辙。
至金、银、铜、镍等矿，为造币所必需，亦拟各择一二矿产富饶之区作为官矿，以为民间之模范，以辟政府之利源。
”这“有关军需”和“有关币制”的6种矿，虽“定为可以官营之业”，但“仍不禁绝民间开采”，[18]特别是那些以前已立案开采，及将来计划“不归国有之小矿，仍听商民遵照条例，集资开采”[19]。
由此明确规定了政府开办企业的目的，除了保证军需和财政的必需之外，主要是在于引导民众兴办企业。
第六、利用外资振兴实业。
针对国内资本严重短缺的局面，张謇提出“以开放门户利用外资为振兴实业之计”，而且处之以积极慎重、量力而行、以我为主、平等互利的政策。
他指出：
“利用外资”是“振兴实业”、“挽救贫弱”的“救国方策”，应该积极进行，可采用“合资”、“借贷”、“代办”等多种方式引进外资；但是，引进外资，“利之所在，害亦因之，自应密定标的，确示范围”，力求有利而无弊。
对引进之外资，必须“令其按公司条例呈验资本”，以免欺诈；还必须坚持“非确有把握，不可轻准商民借用外款”，并要选择好合资的项目、地点、人员和国家，择优而行，不可轻举妄动。
利用外资，要以振兴中国实业为出发点，“以活动社会经济为本位”，以有利于国家财政为其次。
外资企业都必须“遵守中国的法律”，否则均予以“取缔”，在经营管理上，不允许外国人“兜揽把持”；中方则“有利与外人相共，亏损亦然”，双方共同管理，共享利益，共担风险。
[20]
张謇的这些施政纲领，是在响应时代要求、总结历史教訓、借鉴外国经验的基础上，遵循资本主义现代经济管理理念而提出的，其核心是要建立一种能够促进和扶助国家和社会经济发展的制度和政策。
它应顺潮流，切中时弊；既有继承，更有开拓，既有目标，又有措施，可谓是一个富有改革性、开创性和务实性的资本主义现代化经济制度改革纲领，并为张謇在任职期间逐步付诸实践。
二、精简管理机构 改变政府职能
张謇既以建立一种能够促进和扶助中国经济发展的经济制度和政策为其改革的核心，
自然就首先要使其领导下的赖以实施改革纲领的政府经济管理机构具有这种促进和扶助功能。
因此，他一上任就立即着手调整政府的各级经济管理机构。
首先是对中央政府的经济管理机构进行整改，本着既精简机构又适应需要的原则，或裁并或增设。
张謇上任之时，中央政府的经济管理机构，设有农林、工商兩部，各种官职人员多达400余人，冗员充斥，不仅耗费大量经费，而且办事效力低下。
张謇一到任就告诫兩部人员説：
“农林工商者，图治之事。
农林工商部者，为人民生利，供政府分利之地也。
世不思治，治无可图，分利过当，生亦不及。
”勉励全体部员要为民生国计服务，要励精图治，要把握好民生与国计的关系。
紧接着又提出要裁撤冗员，精简机构，以节省经费，提高办事效益。
他通告兩部人员説：
“国家设官分职，有职然后有官，用人者为事务求人才，非为个人谋位置”。
用现在的话来说，就是按需设岗，按岗聘任，量才录用，不养闲人。
对现任部员中，“但有职名无所事事者”；“以任职谋生”而来者，必需加以裁减。
具体的办法则是：
“用人之标准，当视办事之范围，有官而无事者，存其官而不必置其人；有事而人多者，减其人，以适当于事。
”[21]
张謇说到做到，把他的上述机构整改原则和设想贯彻于整顿部务之中。
他将农林、工商兩部合并，改称农商部。
把原来兩部所设的8个司，改设为农林、工商、渔牧3个司，同时“为注重矿政起见，专设一局，共设三司一局”。
所用人员，计总长1人、次长1人、参事4人、司局长4人、佥事32人、主事50人、技监2人、技正16人、技士32人，共计142人，仅为原来农林、工商兩部人员总数的35% 左右。
但是，在减少行政官员的同时，却增加了专职的技术官员，数量达50人之多，占到官员总数的35% 以上，其加强对农林工商各业技术指导和管理的用意十分明显。
在各司局的职责规定中，都把提倡、奖励、改良农工商矿事项列在首位；参事的职责则规定为：
“掌拟订关于本部主管之法律、命令案事务”。
[22]在张謇任职期间，农商部一直保持着这一机构和人员结构狀态。
既精简了机构，裁减了冗员，又增强了促进经济发展的职能。
在整顿了部务之后，张謇又增设和完善了一系列的部属专职机构，以负责和从事各项专门的经济改革和服务工作。
这些专职机构主要有下列几个：
1、巴拿马赛会事务局和驻美赛会监督处。
巴拿马赛会由美国发起，准备于1915年正月举办，是一次规模宏大的国际博览会。
1912年3月，美国就向中国发出参展邀请，但是袁世凯政府对此反映迟缓。
张謇出任工商总长后，立即着手落实这一工作。
1913年12月16日制定公布“筹备巴拿马赛会事务局章程”，正式成立该事务局，“直隶于工商总长，筹备赴美赛会一切事务”，开展有关“调查审查赛品事务”。
在全国各主要地区举办地方产品博览会，征集了大量的参展物品。
接着又设立“驻美赛会监督处”，“直隶农商部，掌理美国巴拿马赛会中国与赛一切事务”，内设出品、编纂、庶务、会计、外事5个股，分管展品的征集、运输；调查、解说；后勤、保管；经费、财务；联络、招待事项，全面开展各项工作。
[23]从而保证了中国优质产品顺利参展巴拿马赛会，并取得了圆满的成功，使全国18个省的2000吨产品参加了展览，有1200多种展品获得各种奖励。
[24]为中国工商界的对外贸易起到了有力的促进作用。
2、矿务监督署。
自清末以来，在一些矿产丰富，采矿业比较发达的省份，都设有矿政局，受劝业道和省政府的双重领导。
机构设置既繁，费用自多，且各省皆“以矿山为利薮”，用矿山“抵押外债”的事情层见叠出，经营上往往亏本累累。
针对这种弊端，张謇的前任刘揆一曾提出设立矿务监督署的计划性。
张謇上任后，进一步强调设立矿务监督署的重要性说：
就行政关系和办事效力而言，“各省矿务，现隶实业司，然实业司范围太广，未暇兼筹，权限不专，事难独断。
故凡案件，依据地方官文告转达，中央部中亦以鞭长莫及，遇有疑难憀愒，不能直接履勘，往复行查，时日迁延，坐视弊窦之丛生，安望矿业之发达。
若就外省设立专署，则案窦处理，不至稽延，而实地调查，亦易周密。
”就技术指导关系而言，“尤宜设立专署，以时派员督查，于未开之矿，为之测勘计划；于已开之矿，为之指点工程。
庶几振兴提倡，不至浪费资财。
”就治安管理而言，“由矿署组织专门警队，从事巡查，庶先事有所预防，而临时亦知补救。
”就财政关系而言，已往矿税收入过少，“究其原因，虽由矿业之未兴，抑实征收之不确。
盖奷商射利，诈伪成风，对于矿区，每以广为狭，对于矿产，每以多报少。
若有专署，以严为督查，则矿商不敢欺玩，而国课即可增加。
”因此，“矿务机关之设署，乃矿产发达之枢机，今日救亡之要策。
”必须立即设立。
[25]同时又制定颁布了“矿务监督署官制”和“矿务监督分区规则”，在全国拟设立8署，先在5个矿产较为发达地区设立。
[26]于是既裁减了机构、节省了经费，又提高了办事效率。
3、棉、糖、林、牧试验场。
张謇在他的“实业政见书”中提出：
“謇对于实业上抱持一种主义，谓为棉铁主义”，[27]把棉纺织产业放在最为重要的地位。
同时，对制糖业、毛纺织业和农牧业也非常重视。
他认为，这些产业是关系到国计民生的根本产业，必须加以提倡和扶持。
但是，要提倡和扶持这些产业，除了要集资建厂扩大生产和改进生产技术之外，还需要改良这些产业的原材料品种，并扩大生产。
为此，必须相应设立各种试验场。
他指出：
“本部筹办棉、糖、林、牧等场，预拟一面将蔗苗、甜菜、棉种分配农家，逐年推广；一面择定棉、甜菜、甘蔗土质适宜之地，划定区域，俾便商家设立公司，克期进行，为开源之准备。
”筹办林业试验场，是鉴于“近年水旱频仍，饥荒迭吿，……证之各国学理，则造林之后，水害风灾自然减少，成效昭然。
”从而达到既增加国民收入，又改善生态环境，减少灾害损失，保护农业生产的目的。
筹办牧业试验场，则是出于“毛线物品，为近今服制所必需。
若所产原料不多，何以期工织之发达，而杜漏卮之外溢？
”“我国西北一帶，于牧羊又极适宜”，“现在各省企图牧羊业者，又不乏其人”。
若能引进国外优良羊种，“推广牧养，不数年后，所产毛量，当可供我国衣服原料所需。
”既可减少进口，又可开发西部经济。
因此，“筹办之棉、糖、林、牧各场，实为公私经济之源，尤与国际贸易至有关系”，不可不抓紧进行。
[28]本着上述原则，张謇提出至少应设立“棉糖林试验场各三，牧场二，共十一场”，约需经费30万元。
[29]经张謇的艰苦争取，终于获得财政部的10万元经费拨款，在精打细算之下，于1915年3月前后建立了7个新试验场。
这些试验场均直属于农商部，掌管各相关事业的试验事宜，它们的主要任务，一是采集良种，二是培育和推广良种，三是评定品种质量，旨在推进相关产品的品种改良。
4、工业品化验处。
为了更好地倡导运用科学技术发展本国工业，张謇于1915年初“选派本部技术人员”，在农商部內设立了“工业品化验处”。
规定其职责是：
“一、关于工业品或原料之试验事项；二、关于工业品或原料之分析事项；三、关于工业品或原料之鉴定事项；四、关于原料或自制商品之改良质疑事项；五、关于原料用途或工业品制造之质疑事项。
”[30]张謇所以要设立这一机构，一是旨在促进国货改良，“必使所制之物，不劣于外国者”。
他说：
“查近来各国工艺品日趋发达，化学物理之应用亦渐臻完备。
吾国工业尚在幼稚时代，大抵手工制造者多，机械制造者少。
政府固负有指导之责，使之逐渐改良，得以抗衡外货。
”二是为了适应工商界的需要，鉴定产品质量，指导产品改良。
他接着这一段话继续说：
“本部农事试验场暨部內均经设有化验处，由技术官分任分析试验各项事宜。
除矿质之化分鉴别等另订专章，有请求者均可代为办理，以期人民之便利外，凡有改良制造发明新品，呈部请予考验者，其制品或须化学分析，或用物理实验，均经指定专员审查报告，其有制法不合学理，难期实用者，叠经批示指导，俾成完品。
”[31]
5、商品陈列所。
这一机构的设置，由张謇的前任刘揆一于1913年2月提出，原名“中央工商陈列所”，以“比较物品之优劣”，“振起工商界之营业”为目的。
张謇上任以后，把这一机构的设置进一步健全化和法制化，制定了“商品陈列所章程”17条，规定：
“商品陈列所直隶于农商部，管理陈列国内商品，以供公众观览参考”。
[32]该所除了承担平时的商品展览之外，还根据需要负责举办大型的全国商品展览会。
在其成立不久的1915年7月就举办了一次规模巨大的全国国货展览会，参展商品多达来自“十八省又二特别行政区域”的近10万件，参观人数“平均每日不下万人”，“旬日之内，计卖出赛品，逾全数三分之一”。
对国产商品的交流、研究、改良、推销均起到了一定的作用，正如张謇所总结的：
“我国南北物产，自昔异趣，经此次罗列一堂，参互比较，因之公众起购买之心，商賈开贩运之局，现在苏、沪、京、津各商，互约设店，贩卖者已有多起，而就场定购大宗货物者尤伙。
”[33]
6、权度委员会。
中国的度量衡制度历来混乱不一，严重影响商品的流通，自清末开始就有改革之议。
民国成立以后，刘揆一主政工商部时，又把改革度量衡提上议事日程，亦曽做了一些筹备工作，但未及实行。
张謇出任农商总长后，决心实行这一改革事宜，制定了一系列的权度法规。
但他考虑到度量衡改革，“兹事体大，不厌求详，外之须明世界日新之学说，內之须审本国习惯之民情。
不顺民情，则农田市物价格之争，必扰及相安之生计；不参学说，则地球经线准据之用，无以希进化之大同”，[34]必须详加研究。
为此，他提出：
改革度量衡制度，“筹备手续至极纷繁，非特别组织委员会，集思广益，审慎研究，不足以策进行，而期完备。
”建议成立一个由各有关部委人员组成的“权度委员会”，以利“提倡、利用、推行”。
[35]其主要任务是“研究关于权度一切重要事项”，如推行新制、编订法规、筹设权度检定所、新旧权度替换、准备加入万国权度公会等。
[36]
上述从部机关到各从属专职机构，无不是本着精简机构的原则，按照经济建设发展的实际需要，而进行增减和改革的。
这些新设部属专职机构的工作人员，除技术人员根据需要从新聘请之外，行政人员则大部分从原农林、工商兩部被裁人员中调用。
从而既裁减了冗员，精简了机构，合理使用了人才，又增设了专职机构，加强了政府的经济管理、经济改革和为社会服务的职能。
三、制定经济法规 完善经济秩序
中华民国成立以后，从南京临时政府到北京政府，都在工商界的要求下，又为了尽快恢复和发展社会经济，加强政府的经济管理能力，以稳固政权，便开始注意经济法规的制定。
南京临时政府在其成立的4个月中，已颁布了一些临时性的经济法规。
北京政府成立后，也从加强经济统治出发，很快把制定经济法规提上了议事日程，1912年5月14日，袁世凯命令工商部：
“从速调查中国开矿办法及商事习惯，参考各国矿章、商法，草拟民国矿律、商律，并挈比古今中外度量衡制度，筹订划一办法。
”[37]当时正值资产阶级代表
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