本科毕业设计我国行政程序立法研究.docx
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本科毕业设计我国行政程序立法研究
Abstract
Thecoreofrunningthecountryaccordingtolawistoadministerthe
stateaccordingtolaw，thefocalpointofadministeringthestateaccording
tolawistheadministrativelawenforcement，thedifficultpointofthe
administratirelawenforcementistoenforcethelawaccordingtotheadministrativeprocedurestrictly，andtheimportantmeansthattheadministrativeorganabusepowerthattheadministrativeprocedurepreventstheadministrationfrombeingtyrannical，anditisentity’sjustprerequisiteandguaranteethattheprocedureisjust．ItisanimportantstepofChina’sdemocracyandtheruleoflawconstructiontomakethelawofadministrativeprocedure，foradvancingdemocraticpolitics，protectcitizen’sright，containthecorruptionandbureaucracy，improveadministrativeefficiencyeffectively，setupandamplifythesocialistmarketeconomysystem,buildingthesocialistcountrygovernedbylawhasaveryimportantmeaning．Becauseofsuchaview，thebackgroundthatthistextlegislatesfromtheadministrativeprocedureisanalysedandstartedwith，probeintothenecessityandfeasibilitythattheadministrativeprocedureofourcountrylegislates．Andcurrenttocountlawsandregulationssystemisitanalyzetogoonaboutadministrativestatethatprocedurelegislate．Throughresearch，analysis，summingup，summarizingofthistext，theadministrativeprocedurelegislatestheangleneededisconsideredfromservingatpresent，fromsettingupthesystemofmodernadministrativeprocedure，thevisualangleofrealizingadministrationandrulingbylawsetout，putforwardone’sownviewandviewonadministrativegoal，basicprinciple，basicsystem．issuethatprocedurelegislate，makeeveryefforttolegislatetomakebeneficialandpositiveexplorationfortheadministrativeprocedure．
KeyWords：
administrativeprocedure；theobjectivesmodel；basicprinciples；basicsystem
我国行政程序立法研究
随着市场经济的深入，社会文明的不断进步，政府的社会职能迅速扩张，行政权力也迅速膨胀。
行政权力的不对等性和行政机关强大的自由裁量权，容易侵害处于劣势地位的行政相对方的权益。
因此，要规范并制约行政权，以保护相对人的合法权益，就要求制定相应的行政程序法。
如果没有给行政机关设置相应的程序限制，行政人员就会随意行使行政职权，这势必造成行政权力的滥用，对行政相对人造成权益上的损害。
然而，我国目前还没有制定出一部统一行政程序法典，如何制定我国统一行政程序法典的问题又一次摆在人们的面前，这个问题已为司法实践带来了许多的不便，严重影响到行政相对人权益的保护。
因此，应尽快推动立法促进行政程序法典的制定和出台。
一、我国行政程序立法的现状与缺陷
（一）我国行政程序立法的现状
西方国家对行政程序的研究较早，成果也比较显著。
特别是20世纪90年代以来，出现了新一轮行政程序法典化的高潮，如葡萄牙于1992年、日本于1993年、韩国于1996年分别制定了各自的行政程序法典。
我国行政法的研究起步晚，但发展快，我国行政程序的立法则经历了一个从无到有、从忽视到重视、从分散到集中、从较低层级到较高层级、从质量较低到质量较高的发展过程。
随着市场经济的发展，民主政治的建设和依法治国进程的进一步深入，中国法学理论界和实务界逐渐认识到所谓“重实体而轻程序”的危害性，越来越多的人开始关注行政程序的价值，并试图以自己的努力来改变这种倾向。
人们致力于行政程序的研究并达成共识：
制定行政程序法典是中国行政法治化的必然选择。
我国行政程序立法发展过程中，1989年颁布的《行政诉讼法》可以说是我国行政程序法发展道路上一块重要的里程碑。
1996年3月通过并于当年10月实施的《行政处罚法》是行政程序立法在内容上取得重大突破的又一块里程碑。
行政处罚法第一次确立了行政听证制度，并明确规定不遵守法定程序的行政处罚无效。
《行政监察法》、《行政许可法》的相继出台和实施，也使我国行政程序法律制度得到了进一步的完善。
以上这些都表明我国行政程序立法已取得了很大的成果，对行政程序立法的研究也取得了突破性的进展。
然而，尽管我国的部门单行法律文件关于行政程序立法的部分制度作出了规定，但我国依然还没有制定出一部统一行政程序法典，这必然不利于保护行政相对人的合法权益。
因此，如何制定我国统一行政程序法典问题已经迫在眉睫。
（二）我国行政程序立法的缺陷
行政程序法由于其特有的价值受到了国家和学者的重视，行政程序法的研究成果也越发显著。
然而，我国行政程序还存在行政法律规范数量庞大，行政法律规范性文件层级繁多、形式复杂。
各行政机关职能、运行方式差别巨大，政策变化快等等不足。
具体说来，我国现行的行政程序法存在以下几个方面的问题：
1.没有统一的行政程序法典，缺乏统一的行政程序立法规范
我国部门单行法律文件已经建立了相应的行政程序规范，如《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等等，但是有的行政行为还没有专门的程序规范，如行政强制程序、行政执行程序等等。
这种分散的立法方式有很强的针对性，但是也凸现了较多的缺点。
首先，没有统一的行政程序立法规范和制度规定，容易造成部门行政程序的重复、交叉、冲突；其次，分散化的行政程序立法无法对行政程序的基本原则和共同原则做出统一的规定，不利于行政程序法治观念的形成，容易削弱行政程序的威信；再次容易出现法律空白状态。
行政事务繁多，单行的法律文件不可能囊括所有的行政行为，因而会出现法律空白地带。
2.“重实体，轻程序”的传统观念严重，行政程序法带有很强的管理法色彩
我国“重实体，轻程序”的观念根深蒂固，行政机关重视法律上规定的相对人的权利，但是往往忽视权利实现的手段。
行政机关把行政程序法看作是“治民之法”、“管理法”和“长官意志”，有程序不照办，认为没有程序规定更好办。
尤其是缺乏相应的行政程序原则规定和制度要求，行政机关容易把行政程序法看作是管理行政相对人的法律，认为如果行政程序法不能为行政机关服务，捆绑了行政机关的手脚，行政人员就可以违反行政程序法的规定，这种观念严重地阻碍了我国行政程序法治化进程。
3.行政程序规定过于笼统，责任机制不健全，法律责任不明确
我国现有行政程序规范大多不具体，只是笼统、粗疏地规定程序事项，对程序性问题在起草时缺乏细致的分析研究，在法律、法规中缺乏具体明确的规定，普遍存在操作性不强的缺陷。
这种状况造成了行政活动在程序上的不公平，降低了程序的权威性，严重削弱了程序对行政活动的控制、约束功能。
并且由于行政程序法律责任机制的不健全，导致行政程序法律责任不明确。
大多数法律、法规虽然规定了程序规范，规定了行政主体应当怎么做，却没有规定行政机关违反法定程序的法律责任，即使有也规定得十分抽象和模糊，很容易使法定程序得不到严格执行。
二、我国制定统一行政程序法典的必要性与可行性
（一）我国制定统一行政程序法典的必要性
制定行政程序法是中国民主法治建设的重要步骤，对于发展民主政治，保护公民权利，遏制腐败现象和官僚主义，有效地提高行政效率，建立健全社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家都具有十分重要意义。
l．行政程序有助于保障相对人合法权益
注重对相对人合法权益的保护，是现代行政法治的一大特点。
行政行为的实施过程，是行政主体代表国家行使行政职权的过程，但行政主体双方地位的不平等，已经暗含了相对人的合法权益遭受不法行政行为侵害的可能。
各国行政权运行的实践表明，设法平衡行政主体与相对人之间的地位，是保障相对人合法权益的根本所在，而行政程序正是实现这种平衡的最佳途径。
这是因为，行政程序实际上是行政职权行使过程的事前制约机制，它对行政主体行使职权的每个环节都加以预先规范，并贯穿于过程始终。
它既是行政主体在行使行政职权的过程中必须遵循的规则，同时又是行政主体在行使职权的过程中必须承担的义务。
通过这种约束，可以有效地防止滥用职权，最大限度地减少行政行为过程以及结果的违法现象。
2．行政程序有助于提高行政效率
行政效率的提高取决于多种因素，其中最重要的因素之一就是行政行为方式和步骤的适当选择、环节和次序的合理安排以及过程的科学组合，即以行为过程的规范化保证行政活动的合理化，从而实现行政效率。
而行政行为过程的规范恰恰是行政程序法律制度的基本内容，公正合理的行政程序的重要功能之一就在于为实现行政效率提供有力保障。
从整体看，预先设定的行政程序的存在，为行政行为实施提供了现成可用的方式、步骤和手段，节省了寻求处理方式的时间，有利于行政主体及时有效地处理行政事务。
3．行政程序具有遏制和消除腐败，促进廉政建设的功能
腐败的产生与权力缺乏制约有着密切的联系，但更为重要的是，是由于缺乏公开透明的行政程序制度。
造成权力腐败的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制，而实现真正的监督和制约则离不开程序法。
各国行政程序法正是在这个意义上设置了公开、时限、顺序、说明理由、告知等制度，使得行使行政权力的行政机关置于公民及司法机关的监督之下，从程序上有效地遏制了腐败现象的蔓延滋长。
特别是公开制度的建立，能够改变以往行政活动的暗箱操作，将行政活动的各领域、各阶段公之于众，随时接受各方面监督，发挥了不可替代的监督作用。
因此，制定统一的行政程序法典是十分必要的，它既是行政机关依法行政的基础，是保障行政相对人合法权益的关键，同时也是完善我国法律体系的重要因素。
（二）我国制定统一行政程序法典的可行性
随着我国行政法治的建设，一方面我国公民对公权力及其行使过程的“程序合法性”意识正在逐步增加。
近十年来，我国行政法学无论在介绍、借鉴外国行政程序立法成果方面，还是在研究中国行政程序立法方面，都取得了丰硕的成果。
2000年皮纯协主编的《行政程序法比较研究》提出了第一个具体立法建议，2001年9月至2002年5月，“中国行政程序实证研究”课题组在应松年的主持下，对部分国家机关和地方行政机关的行政程序制度与实践进行了调查研究。
可以说一部中国行政程序法典正呼之欲出。
另一方面，我国一些重要的行政程序制度已经建立，并取得了良好的效果。
行政处罚中的听证制度、回避制度、行政机关对行政相对人的告知制度和反倾销调查中心信息披露制度等，这些程序原则制度的建立和运用为行政程序统一立法提供了重要的实践经验。
再有，全球经济全球化、民主化潮流的影响下，各国、各地区行政程序法法典化出现了相互交流和借鉴的趋势，世界其他国家的行政立法经验为尚未进行行政程序立法或行政程序立法不完善的国家提供了有益的借鉴经验。
近几年来，中美、中德、中法之间都进行了有关行政程序立法经验的交流，大陆和台湾地区的行政法学者也多次就行政程序法的制定问题进行过多次学术交流；国内已翻译或编印了各国、各地区行政程序法典（或草案）资料。
这些都为我国行政程序立法的可能性奠定了坚实的基础。
三、建构我国行政程序法的几点建议
（一）对我国行政程序立法的模式建议
行政程序法的目标模式是指立法者根据本国的需要和对行政程序法固有属性的认识预先设计的，关于行政程序法体系和内容的理想结果。
行政程序目标模式问题是行政程序立法中的一个最抽象的，同时又是一个最基本的理论问题。
目标模式的选择体现了立法者的价值取向，并确定了行政程序法的基本架构。
我国行政程序法应该采取何种模式，学界存在几种不同的观点，姜明安、王锡锌教授主张应兼顾效率与权利保障；章剑生教授主张效率为主，公正为补充；黄学贤教授主张应在效率与公正两个基本价值目标之间寻求平衡，当二者发生冲突时，应做出公正优先于效率的明确安排。
笔者认为，从适应市场经济、民主政治和国际潮流的发展需要出发，行政程序法典应以程序公正为本位，确立公正优先，兼顾效率的模式。
1.单独强调公正或者效率作为行政程序法唯一的目标模式都是片面的
在行政程序法目标模式上公正与效率作为一组相对而存在的概念，它们之间的矛盾是客观存在。
但是，公正与效率在行政程序中都是不可或缺的部分，没有效率的行政程序和没有公正的行政程序同样是令人难以想象的，两者不可或缺正是体现了行政程序法的内在价值。
兼顾公正与效率的行政程序“可以维护公民对行政机关的信任和良好的关系，减少与行政机关的摩擦，又可能最大限度地提高行政效率”。
因此在选择目标模式时，往往是以一种模式为主，而兼容其他模式
2.我国经济现实状况决定了应采取公正为主兼顾效率的模式
我国要发展市场经济、建设社会主义法治国家，需要加强对公民权利的规定，扩大公民对行政的参与，通过行政公开、听证等制度，以保证行政的公正、透明，以公民权利制约行政权力，防止强大、集中的行政权力的滥用。
但由于生产力发展水平的低下，市场经济的发展一方面需要政府退出对经济的直接管理，另一方面又需要政府进行宏观调控，规范市场秩序，建立良好竞争环境。
因此政府职能的转变，不仅仅是强化对经济的直接控制，还包括强化政府的其他社会管理职能和社会服务职能。
以我国现行生产力发展水平来看，在制约行政权力公正行使的同时，必须兼顾提高行政效率，以促使行政权的有效行使。
3.公正为主兼顾效率的目标模式已成为现代行政程序法的主要立法模式之一
自1889年西班牙颁布了世界上第一部行政程序法典，至1946年美国《联行政程序法》以“正当法律程序”为基础，以确认和保护公民权益的“听证”制度为核心所形成权利保护模式为契机的行政程序立法为止。
各国行政程序立法的目标模式上明显从以提高行政效率为主转向了以监控行政权、防止行政权扩张，保障行政相对人的合法权益为主，同时兼顾行政效率提高。
从西方国家行政程序立法的历史发展趋势不难发现，其立法目标模式从效率优先到权利为重，恰恰是与现代市场经济向纵深发展的方向是一致的，是现代市场经济以及现代社会民主政治发展的必然结果。
由于我国的特殊的社会历史条件，现实决定了我国行政程序立法不可能走所谓“先讲效率，而后谋求权利保障”的西方式老路。
因此，公正为主兼顾效率的模式理应成为我国行政程序立法的目标。
（二）对我国行政程序立法的基本原则建议
行政程序法的基本原则是指贯穿于所有行政程序法规范的基本准则和内在精神，是行政立法机关制定行政行为的程序规则和行政主体依法定程序行政的指导思想和基本准则。
行政程序法的基本原则作为行政程序立法中争议的焦点之一，它既体现了行政程序法的本质和内在价值，也是整个行政程序法律活动的指导思想和出发点，它不仅是具体原则、规则的评价标准，对具体原则、具体制度也具有规范和指导作用。
笔者以为，行政程序法基本原则的确定应当体现以下三个方面内容。
第一，行政程序法的基本原则应体现行政程序的本质特征，即用规范、完整的行政程序约束控制行政权力，又要保护广大行政相对人的合法权益。
第二，行政程序法的基本原则应体现行政程序的价值取向。
考虑到我国行政管理的现状及我国现实社会的需要，还有我国和国际社会的关系，我国在确立行政程序法的基本原则时应将以公正为主，兼顾效率的行政程序的价值追求予以充分考虑。
第三，行政程序法的基本原则应体现行政程序法的目标模式。
在目标模式确定的前提下，考虑我国的行政程序法所要遵循的基本原则，应该是比较科学的。
基于以上考虑，笔者认为，行政程序法的基本原则可以概括为程序法定原则、公开原则、比例原则、诚实信用原则。
1．程序法定原则
程序法定原则是依法行政或法治行政之理念在行政程序领域的体现，意指用以规范行政权的行政程序应该通过立法程序使其法律化，即行政主体行使行政权力所遵循的程序应该由法律加以明确的规定，并确保其严格遵守，否则，就要承担相应的法律后果。
哈耶克在《自由秩序原理》一书中曾指出：
“没有法治，任何程序性保障措施的价值亦将不存在”。
尤其在我国这样的成文法国家，欲使行政程序发挥其控权（力）保权（利）的功能，减少行政过程中的人治因素，为行政的客观性、合理性和正当性奠定了基础，首先必须使其法律化，且借鉴各国或地区的行政程序法治实践，程序法定理应成为行政程序法之第一原则。
2．行政公开原则
行政公开原则的确立是“人民主权”这一宪法原则在行政领域的体现和反映。
只行政公开原则要求行政主体在行使行政职权时，除涉及到国家机密、个人隐私和商业秘密以外，必须向行政相对人及其社会公开与行政职权有关的事项。
包括
（1）事先公开职权依据，包括组织法和行为法上的依据，使相对人和社会公众了解其权力本身及其权力的行使是合法的；
（2）事中公开决定过程，包括允许行政相对人或社会公众参与或旁听、监督行政程序，行政相对人还有权了解和掌握相关的资料和信息；（3）事后公开决定结论，包括了决定结论本身的公开，以及如何形成此结论，即对结论所作的理由说明。
“阳光是最好的防腐剂”，行政公开对于防止权利腐败和权利不当行使，有着极为重要的意义。
从另一个角度讲，行政公开是人民以权力的主人的身份参与权力运作过程的前提和基础，是人民主权原则的必然要求和具体反映，也即公民行使参政权或维护自身合法权益的必要前提。
3．比例原则
比例原则是关于对行政权力运作的广度、深度和力度的一种要求。
企图在实现行使行政权力的目的与手段之间寻求和谐与平衡，要求行政权力的数量要与人类社会对其的需求（广度）成比例，被需求的行政权力所干预的深度要为相对人自治留有一定的空间。
现代行政法（包括行政程序法）中认为比例原则的内容应该是：
在法律许可的范围内，两害相权取其轻，两权相较取其大。
比例原则在行政程序法中的地位和意义如同其在行政实体法中一样，是“皇冠原则”，体现了平衡的正义，即用平衡目的与手段来体现法的正义。
尤其在立法与自由裁量领域能充分发挥其平衡与保护作用,以达到控制权力任意膨胀、滥用，最大限度地保护和实现相对人利益之立法功效。
4．信赖保护原则
行政现实中，信赖保护原则的基本含义是指行政相对人权益的减损是由于对行政机关及其行为的信赖而造成时，该权益的减损应受到补偿。
但并非所有的信赖都能受到保护，即只有在相对人的这种信赖被证明是出于善意且无过失时，才值得保护。
信赖保护原则的贯彻，旨在从行政过程中形成一种机关的自律机制，一方面避免恣意行政之危害，有利于维护法的稳定性，防止行政机关行为之朝令夕改而置相对人于无所适从状态，另一方面在必要侵害之后对行政相对人予以补偿，以求秩序之安定。
同时，该原则一定程度上对行政机关而言是一种压力和规制，使其谨慎行政，从而减少草率行政对公益和私益的损害，形成稳定、有序的市场和社会环境。
基于以上四个基本原则的分析论述，笔者认为，行政程序法是在公正和效率两个最主要的价值目标导引下，坚持程序法定原则、比例原则、信赖保护原则以及行政公开原则已经为行政程序法价值的实现以及具体规则的制定和执行提供了较完整的框架和边界，能够基本完成和实现作为基本原则的功能和作用故而，笔者将基本原则只定位于此，而不及其余。
（三）对我国行政程序立法的基本制度建议
行政程序法的基本制度是指在行政程序的各个阶段上具有相对的独立性，并起着连接各个阶段的桥梁作用，同时对整个行政程序又具有重要影响的规则体系。
关于行政程序法应确立哪些基本制度，国内学者在此问题上见仁见智、众说纷纭。
笔者认为，探讨这一问题，首先应当在前提条件上达成共识，即确立行政程序法的基本制度应当考虑哪些因素。
如果忽略了这一问题，就会造成学术观点层出不穷，但不能形成真正交锋的局面。
因此，确立行政程序法的基本制度应当考虑以下几点内容：
第一，对于基本制度的确立，不应只拘泥于基本制度的多少，而应看所确立的基本制度是否真正涵盖了所有应表达的内容。
第二，应当明确行政程序法目标模式与制度模式之间的联系。
行政程序法目标模式通过基本原则决定了制度模式。
第三，必须正确区分行政程序法基本制度和具体制度。
作为行政程序法的基本制度，必须对整个行政程序具有重要影响。
第四，必须要在本土化与国际化之间寻求平衡。
我国行政程序法基本制度的确立，既要立足于我国国情，还要考虑与国际有关制度接轨的问题。
在充分考虑以上因素的基础上，笔者认为我国行政程序法的基本制度主要有：
听证制度、回避制度、信息公开制度、说明理由制度、时效制度和救济制度。
1．信息公开制度
信息公开制度是指凡涉及到行政相对方权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予以保密的以外，有关机构均应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查询、复制。
信息公开制度应包含以下内容：
其一，信息公开的范围，除法律、法搜另有规定的，凡是涉及到行政相对方权利和义务的行政信息，必须向社会公开；其二，行政主体应当提供条件和机会让公众知悉行政信息；其三，没有公开的信息，不能作为行政主体进行行政行为的依据。
在我国现行有关行政法律规范中，对信息公开方面的要求也有一些零散的规定，但是，在我国绝大多数法律、法规中，信息公开未有具体规定，当事人的知情权无从落实。
这不仅不利于保障当事人的合法权益，也无益于行政权的公正行使。
司法实践中，此类案件层出不穷。
因此，信息公开制度应成为我国行政程序法的基本制度。
2．听证制度
听证制度指行政主体在作出影响行政相对方合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对方表达意见、提供证据，以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种行政程序基本法律制度。
听证是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形式。
通过向行政机关陈述意见，并将之体现在行政决定中，相对人能动地参与行政程序，进而参与了影响自己权利义务的决定的作出，体现了行政的公正和民主。
从另一个角度上讲，听证制度对于保障相对人行政参与权的行驶，保护当
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