现行体制下电力行政执法难题解析.docx

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现行体制下电力行政执法难题解析

现行体制下电力行政执法难题解析

摘要：

随着我国电力体制改革的不断深化，电力行政执法成为现今一道难以破解的难题，为社会和电力企业带来诸多严峻问题。

其成因主若是：

电力立法滞后于改革使得电力行政执法主体事实上缺位、受制于上位法致使地址电力立法难以冲破、电力行政执法的基础——执法队伍及其执行力的不足。

因此，电力行政执法需从立法层面予以冲破，从中央层面明确电力行政执法主体；在立法一时难以冲破的情形下，需要在实践中探讨有效模式推动电力行政执法。

　　关键词：

行政立法，行政执法，授权

　　0、引言

　　最近几年来全国各地妨碍电力建设、破坏电力设施的违法事件几回发生，窃电现象也呈频发之势，这不仅严峻阻碍电力建设项目进程，危急供电平安，而且也严峻扰乱了正常的供用电秩序，使国家和供电企业蒙受庞大的经济损失。

就目前的法律规定来看，《刑法》等法律法规关于电力设施和电能的法律爱惜远不能涵盖实践中所存在的相关行为，对现实中存在着的各类妨碍电力建设、破坏电力设施及盗窃电能、侵犯社会公众和电力企业利益的涉电违法行为，其中尚未组成刑事犯法的，需要通过行政执法予以制裁和标准。

但由于我国电力立法滞后于电力体制改革，《电力法》、《电力设施爱惜条例》及其实施细那么的相关规定与政企分开后的电力体制不相适应，存在着电力行政执法体制始终没有理顺、电力行政执法主体事实上缺位、无法形成一支有力的电力行政执法队伍等问题。

尽管全国各地都在尝试通过地址立法增强电力行政执法力度，但就实践成效来看，并未解决电力行政执法难题。

本文试图通过对我国电力行政执法体系及实践情形的分析，探讨形成这一难题的缘故和解决的途径。

　　一、目前我国电力行政执法面临严峻形势

　　电力工业是国民经济的先导产业，电力工业的进展直接关系到国民经济进展和社会稳固。

一个时期以来破坏电力设施和偷窃电能现象屡禁不止，不仅使国家和人民财产蒙受庞大损失，严峻侵害电力企业的合法权益，而且也严峻侵害广大用户的合法权益。

同时，破坏电力设施和窃电行为还扰乱了供用电秩序，造成许多危害电力运行平安、危害人民群世人身和财产平安的隐患，直接要挟电网的平安运行。

1998年至2002年，全国盗窃破坏电力设施案件在公安机关立案有32907起，因盗窃、破坏电力设施累计造成停电次数万次，直接经济损失亿元。

2003年全国盗窃、破坏电力设施案件在公安机关立案达到31771起，直接经济损失亿元，窃电和破坏电力设施案件总数和直接损失均接近前5年之和。

而在2004年第一季度，案件又比2003年同期上升%。

　　涉电案件剧增，严峻危害了电网平安运行，无法保证电网正常供电和电力用户正经常使用电；还可能危害人民群众生命财产平安；更为严峻的是，由于电力执法力度的不足，涉电违法行为得不到追究和惩处，还将破坏整个社会法治环境，无法保证电力执法部门公信力和电力相关法律法规的威慑力。

　　二、电力行政执法内容分析

　　电力行政执法是指电力行政执法主体依照法律、法规的规定，对相对人采取的具体直接阻碍其权利义务，或对相对人的权利义务的行使和履行情形直接进行监督检查的行为，是保证电力相关法律、法规实施的直接性的、治理性的行为。

　　依照行政执法行为对相对人权利义务所引发的直接成效，电力行政执法要紧包括以下内容：

（1）电力行政处置。

是电力行政执法主体为实现行政治理目标和任务而处置相对人特定事项的具体行政行为，通常的表现为行政验收、行政许可、行政给付、行政确认、行政奖励等。

（2）电力行政惩罚。

电力行政惩罚的对象是电力行政相对人，包括违背法律、法规、规定即违背行政治理秩序但尚未组成犯法的公民、法人或其他组织。

惩罚的形式要紧有没收、撤消证件、拘留等剥夺权利性的惩罚，和罚款、责令停业、限期完成等，还有警告、批评教育等阻碍声誉性的惩罚。

　　（3）电力行政检查。

是电力行政执法主体对电力行政事务实行治理和监督的方法之一，其表现为对行政相对人权利的某种临时性限制。

实施电力行政检查能够通过实地检查方式、书面检查方式、专门检查方式进行。

　　（4）电力行政处置。

通常行政处置形式有封存、扣留两种。

电力行政处置一样发生在紧急情形下，不采取行政处置将有可能致使危害后果发生，但这种处置并非是对相对人权利义务的最终处分，而只是一种临时性约束或限制，并表现了电力行政执法主体的单方强制性。

　　3、致使我国电力行政执法难题的缘故

　　电力行政执法显现的严峻形势，固然是多种因素的综合作用，但执法爱惜力度缺乏是最重要的因素。

尽管《刑法》对涉电刑事案件已有较为明确的法律规定，如破坏电力设施的行为属危害公共平安罪，但不可否定的是，电力设施与电能爱惜的行政执法工作的不力，使得电力行政违法案件不能及时、有效地得处处置，未能在行政违法案件和涉电刑事案件之间成立有效的屏障以避免前者向后者的持续演化，从而致使涉电案件频发。

由于电力体制深化改革不断推动，电力立法滞后于电力改革，现行电力法律法规中许多方面不适应我国当前电力工业进展与改革的现状。

我国电力行政执法的体制环境和法律环境存在很多不确信因素，本文将从电力执法治理体制和电力立法两个方面进一步展开分析。

　　执法主体事实上的缺位是电力行政执法难的全然缘故

　　我国现行法律中对电力行政执法主体的规定不明确

　　电力行政执法的主体须为经合法成立的，能够以自己的名义实施国家行政治理职能并经受必然法律后果的国家行政机关和法律、法规授权的组织。

法律法规授权的组织既能够自己的名义在法定权限内从事电力行政执法活动，承担法律后果，也能够依照法律、法规和规章的规定，在法定权限内再委托符合法律规定的其它社会组织行使电力行政执法权。

受委托的组织与同意法律法规授权的组织不同，受委托的组织并非电力行政执法主体，它只能以委托机关的名义从事行政执法活动，相应的行政执法后果即法律责任应由委托机关承担。

　　1996年4月1日起实施的《电力法》第六条规定：

“国务院电力治理部门负责全国电力事业的监督治理。

国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督治理。

”“县级以上地址人民政府经济综合主管部门是本行政区域内电力治理部门，负责电力事业的监督治理。

县级以上地址人民政府有关部门在各自职责范围内负责电力事业的监督治理。

”该条款内容和1998年1月7日修正的《电力设施爱惜条例》都以电力治理部门作为电力设施和电能爱惜的行政执法部门和监督治理部门，从上述法律规定来看，至少法律、法规有关电力设施和电能爱惜的行政执法主体似乎是明确的。

需要说明的是，2005年5月1日起实施的《电力监管条例》将电力监管权授予国务院电力监管机构，国务院电力监管机构的派出机构在国务院电力监管机构授权范围内，履行电力监管职责。

《电力监管条例》第四条规定“国务院电力监管机构依照本条例和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能，国务院有关部门依照有关法律、行政法规和国务院有关规定，履行相关的监管职能和行政执法职能”。

笔者以为，《电力监管条例》所述行政执法职能，是指在电力监管进程中电力监管部门相关于电力企业、电力调度交易机构的行政执法权，是对电力企业、电力调度交易机构违背有关法律、法规、电力监管规章行为的行政执法。

而本文所述电力设施及电能爱惜的行政执法的依据是《电力设施爱惜条例》和《电力法》的规定，电力设施及电能爱惜方面的电力行政执法职能依法授权给了电力治理部门。

　　《电力设施爱惜条例》于1998年1月7日修订后，诸如北京、天津、青海、山东、四川、新疆等地都纷纷出台了有关电力设施和电能爱惜及反窃电方面的地址性法规和行政规章，但在电力设施爱惜的行政执法主体方面，无一例外地沿袭了上位法《电力法》、《电力设施爱惜条例》的相关规定，即明确了由各省（直辖市、自治区）的电力治理部门作为相应的行政执法主体。

如此看来，电力设施与电能爱惜的行政执法主体似乎并非存在缺位情形，但事实上，现行法律的规定并未明确由哪个政府组织具体来行使行政执法职能，有的电力行政事务有多个部门在具体行使行政执法职能，因此，随着政府体制和电力体制改革的深化，电力行政执法职能的归属呈现不稳固的状态。

　　电力行政执法主体的变迁致使执法效能弱化

1996年4月1日《电力法》实施后，国务院国发[1996]48号《关于组建国家电力公司的通知》指出，依照成立社会主义市场经济体制和《中华人民共和国国民经济和社会进展“九五”打算和2020年远景目标纲要》的要求，为有利于转变政府职能、实行政企职责分开、深化电力工业体制改革，国务院决定组建国家电力公司。

依照这一决定，新成立的国家电力公司负责原电力工业部治理的国有资产经营治理，再也不具有政府行政治理职能，国家经贸委作为电力行政治理部门负责电力行业的行政治理与监督。

依照政企分开和精兵简政的原那么，随着政企分动工作的推动，各省、自治区、直辖市电力局（公司）将原所承担的行政治理职能移交给地址政府：

综合经济治理部门，同时同意地址政府的指导与监督。

由此，改制后的电力行政执法职能完全由政府部门承担。

而2003年，国家经贸委撤销，相应的电力行政治理职能在中央层面移交给国家宏观经济治理部门。

以陕西省为例。

2000年陕西省电力政企分开改革以前，电力行政治理职能由原西北电管局（省电力局）和各市、县电力局、供电局行使。

2002年改革完成后，省电力工业局撤销，将原实行政企合一的省、市电力局、供电局的行政治理职能改由各级人民政府经济综合治理部门行使，省电力局改成省电力公司。

在随后的几回政府机构改革中，政府经济综合治理部门也发生了转变，各省及其所属地（市）、县机构设置情形不尽一致，在不同的地市别离有发改委、经贸委、经委、国资委、工交办等部门，关于电力治理这部份职能那么是在不同市、县，依据三定方案确信由不同部门进行治理。

由此能够看出，尽管电力体制改革已大体完成，电力行政执法主体仍然处于不明确状态，相应的执法工作也就难以有效展开。

　　政府部门作为电力行政执法主体能力不足

　　通过考察电力行政执法主体前后的转变不同，不难看出：

在电力体制改革之前，电力局不仅具有行政执法权，而且具有与之相配套的丰硕的人力、物力资源和体会。

电力体制改革后的地址综合经济治理部门尽管取得行政执法权，但其限于人力、物力、体会等方面的不足，不能做到及时、有效地行使行政执法权，也因为一样的缘故，使得无法形成一支与其所在行政区域内电力设施和电能平安爱惜相匹配的行政执法队伍。

就目前电力治理部门的行政执法队伍而言，相关于其所对应的电力设施和电能爱惜行政执法工作的需要来讲，能够说是无济于事。

由此看来，执法主体执法能力的欠缺是致使电力执法难的全然缘故，或说是因为执法主体的能力不足使得行政执法主体事实上的缺位，并直接致使了电力行政执法之难。

　　电力立法难以冲破致使难题持续

　　电力相关法律规定与其他法律衔接不到位

　　我国《电力法》的修订与完善滞后于电力体制改革，面对电力行业改革和进展中显现的发电与电网企业的技术配合问题、预购电、欠费停电期限、用电检查权等方面的新问题，《电力法》及其配套法律规定与相关行政法的规定没有衔接，与《刑法》规定的破坏电力设备罪、盗窃罪等罪名条款没有相衔接，法律的适用显现了许多真空。

另外，《电力法》与其他专门法律之间也时有冲突，如《电力法》要求对危及电力设施平安的植物进行修剪或砍伐，但《丛林法》那么规定对林木实行采伐许可证制度。

　　相关电力法律法规缺少可操作性

　　涉电案件在进入行政执法程序后，由于相关电力法律法规在实践中缺少可操作性，使得行政执法主体无法对许多案件进行行政执法处置。

比如，在目前的行政执法进程中，与公安部门和电力企业相较，政府部门搜集证据的工作困难更多，而对电力企业所搜集到的相关证据予以采信又惟恐违抗证据采信原那么；又如在破坏电力设备案件中所涉及的电力设备范围的具体指向、盗窃和破坏电力及设施所造成的经济损失如何计算等等问题，行政执法部门与电力企业和公检法部门的熟悉存在着专门大的差距。

　　上位法的限制使地址立法难以冲破

　　基于法律效劳品级理论，上位法的效劳高于下位法的效劳。

《电力法》、《电力设施爱惜条例》都规定电力治理部门作为电力设施和电能爱惜的行政执法部门和监督治理部门，全国大部份省市的相关地址性法规和行政规章也就无一例外地沿袭了这一规定，即明确了由各自省（市）的电力治理部门作为相应的行政执法主体，而无法形成新的冲破，因此在地址立法中很难解决电力行政执法主体事实上缺位的问题，从而实践中无法看到地址立法的显著冲破。

　　4、现行体制下破解电力行政执法难题的计谋与方法

　　修改与完善电力法律体系，增强行政执法爱惜内容

　　《电力法》等相关法律、法规的修改完善工作现已提上日程，在修订中须注意，《电力法》修改要与《民法通那么》《行政惩罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》《刑法合同法》《农业法》《丛林法》《土地治理法》《公路法》《环境爱惜法》等法律和谐。

国家立法机关、司法机关也应依照电力产品的特殊性和电力行业的特殊情形，在制定与《电力法》配套的法律、法规、规章、立法说明、司法说明时，要对窃电等违法行为的违法金额的认定、单位窃电的处置等具体问题作出明文规定。

　　随着我国电力体制改革的慢慢深化，也应随之成立一套有机的电力法律、法规框架，其中应更多地表现对电力设施和电能爱惜的行政执法内容，并形成切实可行的和完整的行政执法爱惜制度。

　　开展电力行政执法模式的探讨与实践

　　在立法层面尚难有较大冲破之前，在地址实践中探讨具有本地特色的电力行政执法模式，不失为在当前解决和破解电力行政执法难题的一种切实有效的方法。

　　市场经济的一个表现是市场各类要素依照市场的规律进行组合，以达到资源的最大化利用和效能的最大化发挥。

法律资源的配置机理尽管与此尚有区别，但在达到资源的最大化利用和效能的最大化发挥的目标要求上是一致的。

电力体制的改革对电力行政执法资源提出了从头配置的要求，但目前执法待优化，而电力行政执法效能低下，这固然是改革在追求正面效应的同时不可幸免的负面效应共生现象，如何改变这种状况，可否将有关资源再行配置与组合，在符合经济性的同时也具有操作性是探讨电力设施与电能爱惜行政执法模式的原那么。

　　深切宣传电力法律法规

　　应当承认，目前我国有关电力设施爱惜和电能爱惜的宣传，有关电力法律、法规的宣传工作并非到位，人们对电力法规的知晓程度不够，对电力设施破坏带来的严峻后果缺乏熟悉，这在必然程度上也是造成目前电力行政执法形势严峻的客观因素之一。

尽管电力主管部门与电力企业都应当做为进行电力法律、法规宣传工作的主体，但从可操作的角度来看，电力企业更易把提供电力效劳与进行相关宣传相结合；更易在最易显现涉电案件的农村地域实现宣传工作与设施护理工作相结合；相关于电力主管部门，就电力法律宣传工作来讲，电力企业在人力、物力、体会方面具有相对优势，而在有关宣传内容上、时刻上、形式上，也更易把握实际、灵活机动、切近生活，使宣传工作不至于流于形式。

固然，作为行政执法主体的电力主管部门，也应就电力行政执法的相关内容进行宣传，切实提高群众遵守电力法律法规的意识，才能达到群防群治的成效，减少涉电案件的发生。

因此，各有关部门加大对电力法律、法规的普法力度，结合实际，认真作好宣传工作，对解决目前的电力行政执法难题而言，亦不失为一种事半功倍、防患于未然的有效方式。

　　五、结语

　　我国电力行政执法工作任重而道远。

电力体制改革后显现的电力行政执法难题关键在于行使电力行政执法权的电力治理部门不具有与其执法工作相匹配的人力、物力资源及体会，在新形势下，充分认清电力行政执法工作面临的困难与问题，适时修订法律，和谐《电力法》与其他部门法律关系、制定更具操作性的地址性法规或司法说明是解决电力行政执法难题的目标性任务，而探讨一套适合国情或地情的电力行政执法模式那么是解决当前我国电力行政执法难题的重中之重。