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公共政策之政府社会管理创新考察
【摘要】加强社会建设，推进社会管理创新，是我国和谐社会建设的重要主题。
基于此，带来了公共政策之政府社会管理创新考察，欢迎参考!
如何更新社会管理理念、创新社会管理方式、推进社会体制改革以及拓宽社会服务
领域对实现社会关系和谐和维护社会稳定运行具有重大的现实意义。
在我国取得举世
瞩目的社会主义建设成就过程中，虽然国家也非常注重社会控制，但并未针对社会领
域的变化做出重大管理布局，这使得社会经济领域的一些新问题仍沿用旧有的思维框
架进行处理。
新时期党和政府推进社会管理创新的目的就在于：
联合社会力量，通过
社会政策、社会服务、社会工作以及社会公益事业来化解社会矛盾，引导社会能够进
行自我管理与自我治理，培育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，最终实现社会系
统良序运行与协调发展。
一、对当前我国地方政府社会管理创新偏差的剖析。
我国社会管理创新就是实现社会管理制度、体制、结构、运行、过程与方略的多元
性、公共性、动态性、科学性、艺术性、创造性以及经济性等特性。
关于当前我国地
方政府社会管理创新的模式总结，学界已有一定数量的归纳与分析。
本文主要聚焦于
地方政府社会管理创新的偏差剖析，并提出相宜的纠偏之道。
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（一）社会管理中刚性稳定思维导致组织内卷化
和谐稳定的社会秩序是人类从古至今的共同愿望。
一方面，社会管理创新的最终效
果就是达到社会秩序的和谐稳定。
另一方面，社会矛盾也是社会变革与发展的原动
力，构建和谐社会就是要在解决社会矛盾之中促进社会全面协调可持续发展。
虽然我
国社会总体上是稳定的，但此种稳定却是一种静态的刚性稳定。
刚性稳定是指单
纯地以僵硬的方式压制矛盾，缺乏韧性、延展性和缓冲地带，使得管理者时刻处于高
度紧张状态，企图运用一切资源来维系其所谓的理想稳定，最终可能因不能承担不
断递增的巨大社会政治成本而导致政治统治的断裂与社会管治秩序的失范。
刚性稳定
在社会管理创新中具体表征为：
组织的内卷化，它是指一个组织既没有突变式的发
展，也没有渐进式的增长，而是处于一种不断内卷、自我复制与精细化的状态。
内卷
化其实是简单复制旧有机制，营造出社会管理表面稳定的假象，致使社会管理创新停
滞不前，且更进一步积聚社会风险。
虽然内卷化是现代化进程中政府社会管理不可
回避的一个发展阶段，但是政府可以在既有的社会管理体制基础上，按照统筹兼顾的
原则，降低通过管、控、压、罚等行政化手段进行社会管理的程度，更加善于运用群
众路线的方式、民主的方式以及服务的方式，尽可能通过对话、沟通、协商与协调等
方式来解决社会问题，化解社会矛盾，真正实现从重管制控制、轻协商协调向更加重
视协商协调的转变，这样才能使社会的刚性稳定转变为开放的、动态的、和平有序
的以及具有强大自我修复功能的韧性稳定。
（二）社会管理中嵌入监管缺位影响管理效能。
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社会网络理论认为组织是由多个社会行动者以及它们之间的关系组成的集合。
社会
网络理论将组织的结构理解为由其中的行动者通过某一特殊类型的纽带联系起来的一
张网，并主张行动者之间联系的类型、范围、强度以及网络位势能对组织效能的发挥
产生重要影响。
社会网络理论从经验层面论证了所有行为都是嵌入到社会关系网络中
的，组织也是嵌入到具体的关系网络中的。
嵌入之所以能对组织效能产生影响，是因
为它能提供信任、传递有效的信息以及促进问题的解决三个方面的独特功能。
因此，
嵌入监管能使社会管理主体培育良好的认同权威，这种权威不同于刚性化的权力运
作，它来自于社会管理主体在一定的社会规范下与社会管理客体互动的产物。
一方面
嵌入监管有助于社会整合的实现，另一方面社会整合实现过程也是社会管理主体在社
会层面汲取资源和权威不断拓展的双向互动与彼此支持的过程。
我国地方政府的社会
管理创新更多地呈现出一种外在于社会的类别化管理特性。
随着改革的深化与社会
的变迁，传统的单位认同式微，新的集体认同缺位，民众的社会预期处于不稳定与质
疑的状态，民众的社会互信度呈现出较低的水平已经成为常见现象，这些因素势必会
影响这种类别化社会管理效能的有效发挥。
别外，地方政府在社会管理创新过程过
于注重硬体制机制整合，在挖掘新集体认同的软文化层面却动力不足。
（三）社会管理中非正式制度供给匮乏削弱管理效度。
在现实生活中发生作用的制度其实包括正式制度与非正式制度。
正式制度是人们有
意识地对社会行为确定的规范，具有一定的强制性，一旦确立就会形成制度刚性对行
为产生深刻的影响;非正式制度是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的
价值道德规范、风俗文化习惯以及意识形态等内在行为规范。
在社会发展过程中，非
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正式制度不可缺失，即使在正式制度非常完备的现代国家，也不可能把人们行为的一
切都置于正式制度控制之下，仍然存在由非正式制度进行调整的空间或领域。
一些转
型国家的制度化过程经验也表明：
正式制度与非正式制度不均衡和不相容，整体制度
变迁则不可能成功。
如果说正式制度供给是社会演进函数关系式的一个常量，那么
非正式制度影响则是此函数式的一个重要变量。
两种制度在不同的发展阶段发挥的效
能和作用的力度可能存在差异，但有效的整合可使社会管理效能更为显著。
我国地方
政府往往重视正式制度对行为的规约而忽略了非正式制度对行为的影响。
现实也表
明，在社会管理过程中两者都可以影响社会管理创新的过程及效能。
社会管理创新应
更加注意区域治理与非正式制度之间的持续互动过程。
社会管理依赖于区域精神、参
与精神以及治理文化等非正式制度的支撑，社会管理正式制度的创设要以非正式制度
为基础，这样才能将正式制度内化为非正式制度，以达到社会治理的理想状态。
（四）社会管理中社会组织的限制性困境与适应性创新问题。
学界对社会组织的理论渊源、定义、功能、其与国家的关系、自身能力的建设以及
成长的动力困境等作了较为详细的研究，也论证了其具有紧密联系民众、维护民众利
益、整合民间资源、积累社会资本、自我管理、自我服务以及提升管理效能等积极特
性，因此社会组织被赋予在我国社会管理中发挥准主体性作用。
我们在肯定社会组
织的积极特性的同时，也应该注意到由于文化氛围的缺失、资源汲取的困境以及制度
认同的处境，社会组织的积极特性在我国当前的政治生态下很大程度上是处于一种应
然状态。
地方政府社会管理创新中所培育的社会组织的功能能否得到有效发挥是有疑
问的。
这种社会组织所履行的职能其实是属于传统的社区服务，其对社会管理客体的
服务属于政府规定的程序性任务。
由于受到权力资源依赖、自身能力建设以及公众的
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信任度等因素的制约，社会组织在动员社会资源、开展社会协同和培育自我发展的社
区组织等方面的功能必定是较弱的。
地方政府在社会管理创新中如何摆脱社会组织这
种限制性困境以达到适应性创新，笔者认为目前切实可行的办法是：
①社会组织的他
律，涉及到法律环境、政府监管以及社会监督等，为社会组织的创设、发展与运作提
供良好的环境;②社会组织的自律，由部门、联盟或组织内部的成员共同制定规则，以
此约束自己的行为，实现内部的自我监管，保护自身的利益;③提升社会组织的责信
度，包括强化自主性、增强公信力、弱化行政性、提升运作能力以及内化组织集体认
同等。
（五）社会管理中社会工作专业队伍建设应系统提升。
随着对我国当前社会问题的性质、结构与原因认识的加深以及对人本理念的认同内
化，政府在社会管理领域越来越强调平等协同式管理。
平等协同式管理认为要想使民
众真正地认同，就要尊重民众，讲道理释规范。
在社会管理创新过程中，社会工作可
以从制度与功能两个维度对社会管理发挥协同作用。
与其他工作方法相比，社会工作
具有独特的优势;与其他专业人才和专业机构相比，社会工作人才和专业社会工作机构
具有独特的优势;与传统社工相比，专业社工是专业人员的行为活动，其任务都具有特
定的诸如社会公平、社会团结、社会整合、社会分配、社会福利、社会发展、社会稳
定以及社会秩序等社会性目标，它的基本社会功能是通过帮助弱势人群、劣势人群与
灾民等有需要的人群来解决问题和需求满足以发挥社会公平、社会团结及社会福
利等作用。
我国地方政府社会管理创新中社工队伍建设问题在于：
社工专业化职业化
水平低;社工人才的教育、使用、评价、激励等管理机制尚未建立健全;社区社工社会认
可支持程度弱;社工运作独立自主性低等。
各地社会管理创新中需要大力发展的不是以
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往行政性、非专业化的社会工作，而是以专业为基础、以助人为宗旨的社会工作，是
以民间组织与职业社会工作者为主体的社会工作。
这种专业化的社工模式既要适应本
区域社会文化环境，又要对开展社会工作所在社区的社会管理和社会服务体制进行嵌
入，更要主动与所在地行政机关协调与沟通，最终实现其社会服务、社会支持以及助
人自助的目标和功能。
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【摘要】为您编辑了公共政
策之政府公信力与建设，希望和您一起探讨政府公信力提升与服务型政府建设这一问
题。
政府公信力，是政府在履行职责过程中通过合理、有效地履行其功能和职责，获得
社会公众信任和认可的能力，它是政府影响力与号召力。
政府公信力，是政府的执政
基础、体现着政府的执政能力。
政府的公信力与政府职能的履行具有密切关系。
政府
职能目标的适当及政府职能的践行程度，与政府的公信力呈正比关系，即政府府越是
高效地履行职责、提供服务，就越容易赢得公众和社会的信任。
一、政府公信力与服务型政府建设
（一）公信力是政府执政之基
其实，对于提升政府公信力的重要性，党和国家都早有论述。
在党的十六届六中全
会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中就提出了提
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高政府公信力的问题，党的十七大又明确强调提高政府工作透明度和公信力，中央
关于十二五规划的建议更是把提高政府公信力作为转变政府职能和推进行政体制改
革的落脚点。
这充分说明我们党和政府高度重视政府公信力问题，并采取有效措施加
强政府公信力建设。
在党的十八大报告中，也有创新行政管理方式，提高政府公信力
和执行力的论述。
社会诚信和政府公信力影响整个社会进步，已经成为全社会的共
识。
稳固的公信力体现着政府产生与存在的合法性。
持续而稳固的政府公信力更多的是
依靠政府在施政过程中的主动性作为争取来的，而不是强制力。
政府获得公众信任、
拥护和支持的能力越强，公信力就越高，执行力也就越强。
稳固的公信力是一种执政
资源。
政府公信力反映了公众对政府治理行为的接受程度，稳固的公信力可以转化为
政府治理过程中的一种执政资源。
政府公信力具有极强的示范效应，它的稳步提升对
整个社会信任体系的建设及运行具有重要的积极作用。
（二）建设服务型政府才能有效提升政府公信力
服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以
为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。
在社会主义社会，服务
型政府也就是为人民服务的政府，就是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个
社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意
志组建起来的以为人民服务为宗旨的政府。
服务型政府作为新时期行政改革的一个
目标，呈现出丰富的内涵。
服务型政府应该是法治、服务、效能、廉洁的政府。
服务
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型政府出台的每一项政策，制定的每一个举措，都应该尊重人民意愿，体现人民要
求，为人民利益服务;政府透明的行政保障了人民知情权，人民才会积极参政议政，政
府官员才接受监督，不敢懈怠。
这样的政府才能增强民众对政府的信心，真正赢得民
众的信任。
民惟邦本，本固邦宁。
执政依靠人民，执政成果由人民共享，打造服务
型政府，也是尊重人民主体地位，取信于民，真正做到以人为本的根本途径。
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二、对当前我国地方政府社
会管理创新理念与政策的思考。
通过对各地社会管理创新的文献搜集、实地调研、经验总结以及模式对比，笔者认
为地方政府在今后深化社会管理创新过程中可以从以下几个维度切入。
（一）寻求社会管理从刚性管理向柔性管理的转化。
刚性化稳定思维必定会产生刚性社会管理。
刚性社会管理奉行以规章制度为
本，以一种机械的非人性化的凭借体制约束、奖惩规则等手段进行的社会管理，它无
法发挥社会管理实施主体的能动性。
在当前我国地方政府社会管理创新过程中，不管
是大综管模式、网格化管理模式、大调解机制还是精细化管理模式等，其实
都呈现出一种刚性化特征。
而柔性化社会管理则是以人为本的人性化管理，它采用
的是以理解和把握社会管理客体的心性与行为规律而施以的非强制性管理方式。
这种
社会管理方式如果适用恰当，既可以激发社会管理实施主体的效能感并引发其对管理
目标的内化，也可以增强社会管理客体对社会管理主体行为的信任度并提升其权威。
因此，地方政府在寻求社会管理创新从刚性管理向柔性管理转变的过程中，除了继续
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创新社会管理理念与整合现有的社会管理体制机制以外，还应该更加注重社会发展、
社会融合以及加强文化建设等，真正地形成安全、稳定、有序、活力的社会氛围。
（二）探索社会管理从分类控制向嵌入监管的转化。
社会管理系统并不是一个封闭固化的结构体系，而是一个不断发展与演化的开放性
系统，它会依据社会政治经济的发展而不断地作出调整。
学界在理解我国当代国家-社
会关系上所运用的公民社会、法团主义、公民社会制衡国家以及总体制度等理论范
式，由于其浓厚的欧美色彩而不能有效地解释我国社会管理的现状。
康晓光等通过考
察国家对多种社会组织的实际控制而提出了分类控制体系理论范式，并通过与其他
范式的比照，认为它是理解我国国家与社会关系的理想类型。
分类控制体系是指
政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织
采取不同的控制策略[1]。
在分类控制体系理论范式的基础上，康晓光等又提出了行
政吸纳社会的理论范式，其核心机制是控制与功能替代[2]。
在上述理论范式的基础
上，唐文玉提出了行政吸纳服务的理论范式，其核心互动机制是支持与配合，
主要价值目标是增强公共服务能力，提高服务质量与水平[3]。
事实上，我国社会发展
各个阶段的社会管理模式已呈现出体制吸纳的鲜明特征：
第一阶段表现为组织吸纳
（单位制）;第二阶段表现为政策吸纳（社会精英介入公共权力领域）;第三阶段表现为体制
吸纳的扩展与转向[4]。
我国地方政府可在行政吸纳服务基础上引入嵌入监管的社
会管理模式。
与公民社会等强调国家与社会相分离的理论范式相比，行政吸纳+嵌入
监管的社会管理模式更适宜于我国的现实状况。
因为政府的职能改革、执政成本与社
会风险控制、社会结构与社会需求的多元化以及社会组织的自利逻辑等因素为社会管
理客体适应与接受这种模式奠定了良好的现实基础。
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（三）发挥社会管理中非正式制度与正式制度的协同效能。
虽说非正式制度在概念上是个泊来品，但在我国社会管理实践史中却早已成为
一种实效的管理理念。
民众所特有的价值观念、伦理规范、风俗习惯以及意识形态等
都会影响社会管理的体制构成、效能以及创新。
我国体制改革以及单位制解体后，
从政府分化出的大量社会服务、社会管理以及社会保障实际上部分是由具有非正式制
度特性的社区来承担的。
大量的社区治理经验研究也表明，社区治理的实现不仅需要
正式制度的介入，更需要非正式制度的支撑。
以城市流动人口管理为例，地方政府在
推行实有人口信息系统建设、类别化监管以及组团式走访机制等正式制度建设的同
时，更应在区域内厘清流动人口与城市安全的复杂关系，包括流动人口群体内部异质
性、社会排斥与社区区隔、社区参与与社区治安以及社区支持与社区融合等问题，大
力提倡公民融合政策。
在制度供给方面，逐渐打破各种身份区隔，树立个体及群体间
的理性沟通行为;在文化氛围方面大力倡导民众的宽容度，增强流动人口的城市认同感;
在社会协同方面，结合社会组织的力量，政府制定协助流动人口更顺利地适应城市生
活的各种免费项目，等等。
只有通过正式制度的嵌入与非正式制度的支撑才能达成政
府社会管理创新中制度协同的累积效应。
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（四）强化社会管理中制度系
统功能耦合及后续发展能力。
系统论认为任何事物都是一个系统。
系统是由相互联系、相互制约以及相互作用的
元素组成的具有一定结构与功能的整体。
社会管理制度也是一个由不同要素构成的系
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统，它绝不仅仅是一些规则的集成与组合。
制度的经验研究表明，基础制度越高的制
度稳定性越强，因为它能使社会管理处于合理有效的信息调节之下。
社会管理的有效
性是由该项制度系统的耦合性质与程度、耦合方式与层次、外部环境以及信息沟通等
相关的自变量及其相互间关系决定的。
从功能上看，社会管理制度系统应包含强制机
制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制以及再分配机
制等八大机制。
我国地方政府应进一步强化社会管理中制度系统各功能机制的耦合
度，才能更好地发挥社会管理的效能。
因为社会管理制度系统这八大机制具有较强的
关联性：
表达机制能保证获取社会信息的真实性而有利于社会管理决策;共识机制能保
证信息的有效性而降低社会管理成本;协调机制能保证社会管理决策的执行力度;监管机
制能影响从行动到反馈再到协调的社会管理执行过程;再分配机制能为社会管理奠定合
法性基础;汲取机制能为社会管理增添多元力量;整合机制可以实现社会管理从条块分割
到整体协调管理;强制机制能保证社会管理的有效执行。
因此，地方政府在社会管理创
新过程中可以这八大机制为切入点，统筹兼顾，逐渐从局部到整体强化社会管理中制
度系统的功能耦合以提高其后续发展能力。
（五）以社会政策来夯实社会管理创新基础。
现代社会中对公民福祉和社会正义的关注使社会政策不仅成为政府实施社会治理的
一项核心制度，也成为构建社会关系与维护社会稳定的一种不可或缺的机制。
社会政
策清晰地表明了政府透过制度化行动机制来解决社会问题的智慧以及管理社会风险的
策略。
作为现代社会权利结构与功能实施的部分要素，社会政策就是要针对社会变迁
过程中有显著影响的社会问题，通过策略性的行动实现既定的价值观，从而建立社会
团结的基础。
社会政策通过一系列行动者（政府、社会组织、社区及民众等）、资源（物
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质、经费及人力等）、技术与信息等构成的有机体系，在微观（个人与家庭）与宏观（社
区、组织与社会）两个层面上实施社会控制、社会变革以及社会发展的策略和目标[5]。
地方政府应加强探索如何融合传统福利理念、政党意识形态与社会主义政策推行原
则三者形成可操作的政策原则与实践伦理。
在社会政策制定与推行中应遵循秩序与稳
定、民生与权利、民主与参与以及正义与团结等价值观。
针对社会问题与目标群体，
地方政府应着力倡导发展型社会政策。
因为传统社会政策的受益者或对象可能会产生被动性与依赖性，但发展型社会政策
却认为，福利接受者或参与者都有自身的能动性与积极性，应该通过各种方式来调动
政策受益对象或政策参与者的就业积极性。
由于发展型社会政策强调社会福利服务的
全面性与持久性，它促使传统的社会工作专业由注重剩余性的和治疗性的服务取向转
向制度性的和发展性的服务取向。
作为一种专业的社会管理方式，社会工作与社会服
务不再是简单地回应和解决受助对象的物质匮乏等基本问题，而是要通过专业方法帮
助受助者改善社会适应和生存发展的知识与技巧，并满足与受助者物质需求相关的情
感及社会需求。
总之，社会政策作为调节社会关系、消除社会不平等的制度设置，是
保证社会稳定与实现有效社会管理的基础性工作。
（六）以培育公共精神来缝合政治话语与生活话语。
和谐社会是一切积极因素得到最广泛最充分调动的社会，是一个人与自然、人与人
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以及人与社会和谐的社会。
建设和谐社会不是哪一群人、哪一部分人的事，它涉及全
体社会成员，是全体社会成员的责任，需要全体社会成员的共同努力。
因此，倡导公
共精神将有助于营造社会管理创新的公共话语氛围。
现代公共精神源于社会公共领域
的道德和理想。
公共精神不仅包括社会公德意识、自制自律的行为与善待生命社会的
胸怀，而且体现于规则制定与执行的公正性以及自觉性，更是以一定形式的行为为媒
介来传达公共社会领域活动中的各种意向、价值观念以及行为规范等。
和谐社会所强调的公共精神的基本向度是民众在公共生活中对彰显和谐社会基本理
念的行为准则与规范的主观认可，并体现于客观行动上的遵守与执行，是力求在具有
社会理性与道德理想的民众之间、部门之间以及民众与部门之间，彰显民众与组织所
应持有的权利和义务，也是对公平的承诺，对宽容的尊重，对正义的信仰。
我国地方
政府在社会管理创新中应从两个层面着力培育公共精神：
一是进一步弘扬政府公共精
神。
政府的公共精神表现为对公共利益的理解与对公众利益的关注，政府角色的重新
定位以及服务认同角色意识，超越个人视野对公共行政过程的深刻理解，在公共事务
活动中的积极参与以及对公共规范的维护。
它要求政府在制定公共政策过程中以公共
精神为主导，密切关注并回应民众需求，具有强烈的责任感，扩大民主参与的渠道，
形成民主参与机制。
二是增强民众的公共精神。
公共精神也是存在于公民社会之中的
一种关心公共事物，并愿意致力于公共生活的改善、公共秩序的建构，以营造适于生
存与发展条件的伦理规范、政治价值与社会制度。
公共精神更是指在公共善治的共识
基础上所产生的自尊、互惠、信任等基本伦理规范，体现为社会交往中在自尊的基础
上赢得他尊，以互惠作为根本的交往准则，在不断的博弈中积累彼此的信任资本，并
遵循于最基本的公共道德基础。
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引导和鼓励民众参与公共生活，通过这样一种平台的催生与搭建为民众交流倾诉提
供一种解决的话语机制，使民众都能意识到自我角色的存在、自我价值的实现以及自
我权利的赋予，也使民众认识到自己与社会各群体的彼此共融与平等，让他们既感觉
不到特权等级又意识到走法律程序的正当性，既意识到个体利益的尊贵又感受到公共
利益的重要性，既意识到社会秩序感又使得其主客观需求得以回应。
构筑主流公共文
化价值观，以利益为基本动力，以权利为基本支撑，以新伦理精神为软驱，以创新精
神为基本景观来确立对于民众公共行为和思想的疏导以及公共精神的生成。
公共精神不是抽象的修辞，它是一种微观的、鲜活的、流动的、可识别的生活内容
和底层修辞。
在城市底层话语视野里，培育公共精神其实很大程度上就是要完成精英
话语与底层话语的积极对接，完成政治话语与生活话语的有效缝合，也就是要将抽
象宏大的话语信息转化为普通民众能够理解的表述方
升级会员 