工作心得人民检察院组织法修改与人民监督员制度的完善.docx

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工作心得人民检察院组织法修改与人民监督员制度的完善

工作心得：

人民检察院组织法修改与人民监督员制度的完善

《人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）是以宪法为依据，对人民检察院的组织体系、工作任务、活动原则、职责权限、履职程序和机构设置、人员任免等进行调整和规范的检察基本法律，是中国特色社会主义检察制度的法律基础。

随着司法体制改革的深化，特别是在刑事诉讼法、民事诉讼法修改后，修改组织法也被立法机关提上日程。

《组织法》的修改不仅要符合法律发展的时代要求，而且还要反映检察制度基本原理、法律监督运行机理和司法改革成果。

作为司法改革成果之一的人民监督员制度，写入修改后的组织法，是检察机关尊重司法规律，维护法治权威，在更加广泛的社会监督下不断提高强化法律监督和强化自身监督制约能力的现实需求。

同时，也为从立法层面准确定位和完善人民监督员制度提供了契机。

一、人民监督员制度的法律定位

正确认识人民监督员制度的法律定位，是人民监督员制度立法的前提，也是推动这一制度发展和完善的需要。

（一）人民监督员制度的法理基础

权力应当受到监督和制约是人民监督员制度最基本的法理依据。

我国《宪法》明确规定：

“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这是“人民主权原则”在根本大法中的表述，并为我国现代民主政治体系的建立奠定了法理基础。

人民监督员对检察机关的监督是人民参与国家管理活动的具体体现，其宪法依据是公民享有对国家机关的监督权、批评权和建议权。

作为国家法律监督机关的人民检察院，被赋予公平正义守护者的法律角色，但长期以来，如何对检察权特别是检察机关职务犯罪侦查权进行有效监督和制约，尤其是外部力量的监督和制约，成为社会公众普遍关注和检察机关必须面对和迫切需要解决的现实问题。

人民监督员制度正是借助社会公众力量，将检察机关在查办职务犯罪案件过程中缺乏有效监督的重要执法环节和部位置于社会监督之下，契合了“以权力制约权力”的原理。

（二）人民监督员制度的性质定位

根据监督主体、监督对象、监督者与被监督者的关系，监督方式、监督力度与效果等等不同的分类，可以帮助我们科学认识人民监督员制度的性质定位。

1、根据监督主体分类，人民监督员制度属于社会组织监督。

人民监督员是一个集体行使监督职责的新型组织，它所进行的监督是社会组织监督。

2、根据监督对象的不同，人民监督员制度属于对人对事相结合的监督。

人民监督员对检察机关的监督，即针对具体案件，也包括实施执法活动的检察人员，是对检察机关的部分人和事相结合的监督。

3、根据监督者与被监督者的关系，人民监督员制度属于检察机关的外部监督。

4、从监督、力度和效果来看，人民监督员制度是一种程序刚性，实体柔性的监督。

5、从人民监督员的产生形式工作方式上看，它是一种民主性质的监督。

人民监督员监督权力来自经民主推荐程序产生的人民监督员，监督意见的形成来自少数服从多数的民主集中制，因此民主性是人民监督员制度的核心和基础，也是区别于其他监督性质的根本。

综上所述，人民监督员制度是来自检察机关外部、程序刚性、实体柔性，以对人和对事相结合的社会组织监督和民主监督，其性质可以用社会民主监督予以定位。

二、人民监督员制度的实践分析

制度的生命力在于实践效果。

人民监督员制度自2003年开始试行，作为检察机关在司法体制改革的宏大背景下主动接受社会监督的一项制度创新，对于加强检察权的外部监督，促进司法民主，具有极为重要的作用。

人民监督员制度被载入《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等相关重要历史文献；被写入《2004年中国人权事业的进展》、2005年《中国的民主政治建设》、2006《中国的国防》、《国家人权行动计划（2009-2010年）》等重要文献②。

据统计，截止2013年，人民监督员共监督“三类案件”40086件，其中不同意检察机关拟处理意见的1418件，检察机关采纳875件，占人民监督员不同意检察机关拟处理意见的61.7%③。

2010年10月起，人民监督员制度在全国检察机关全面推行，标志着人民监督员工作进入全面发展的新阶段，也使得人民监督员制度的相关立法成为亟需研究解决的重要问题。

作为一项司法改革举措，尽管人民监督员制度符合宪法和有关法律规定，制度背后所蕴藏的价值原理也与我国现行宪法和法律的基本精神相一致，符合社会主义检察制度的发展要求，但人民监督员制度毕竟是在没有法律明文规定的情况下④，由检察机关自己作出的探索，存在值得商榷的地方和理论上的回应。

主要表现在以下几个方面：

（一）人民监督员制度的法律依据不足

《宪法》第四十一条和第二十七条以及《组织法》第七条，都是人民监督员制度的法律依据，但其均为原则性和间接性规定，不能为人民监督员制度提供直接的、理由充足的法律支持。

专门调整人民监督员制度的规范性文件只有最高人民检察院发布的《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）等，尽管这些规定内容详尽具体、可操作性强，但它只是最高人民检察院的规章，虽然最高人民检察院享有司法解释权，但人民监督员制度明显不属于最高人民检察院的司法解释范畴。

我国刑事诉讼法明确规定了人民陪审员陪审制度，但没有规定人民监督员制度，从人民法院的人民陪审员制度与人民检察院的人民监督员制度的比较来看，全国人大常委会出台的《关于完善人民陪审员制度的决定》、《人民法院组织法》第三十七条和第三十八条都有关于人民陪审员相关规定，也就是说人民陪审员制度有法律上的明确授权，而人民监督员制度并没有法律上的明确授权。

（二）人民监督员的选任、管理存在先天不足

目前人民监督员由检察机关自行选任、自行管理，选任条件比较笼统，随意性大，不能完全破解“被监督者挑选监督者”的难题，其根本原因在于目前人民监督员的选任机制尚没有改变原有的由检察机关选任人民监督员的性质。

由检察机关所在地的机关、团体、企事业单位和基层组织来推荐，被推荐的人民监督员大多是机关工作人员或社会团体、企事业单位中的在职领导，具有公务员身份、管理者身份及人大代表、政协委员等多重身份，层次较高而群众性不足，导致人民监督员组成结构不合理，很难充分体现民意。

另外，人民监督员的管理由检察机关自行负责，这在一定程度上影响了监督的效力和效果，监督公信力不足。

（三）人民监督员的监督存在设计缺陷

一是监督范围小。

人民监督员对案件的监督范围是检察机关直接立案侦查的案件，而对检察机关其它的职能，比如批捕、公诉过程中出现犯罪嫌疑人不服逮捕决定或其它刑事案件作出不诉决定时，人民监督员不能监督，这就影响了人民监督员制度功能上的发挥。

二是启动程序难。

人民监督员对检察工作的了解不是非常深入，一时要介入案件和程序的监督，有一定的难度。

尤其对检察人员办案过程中出现的违法违纪情形，对于人民监督员来说，缺乏主动启动监督的线索，不能有效地对“七个方面”案件或事项进行监督。

三是监督形式化。

人民监督员在监督中直接接触不到案卷材料，案件承办人向监督员介绍案情时往往不一定全面，致使监督在相当程度上流于形式。

四是没有确定力和强制力。

根据《规定》第三十三条、第三十四条，检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，仅有说明义务。

这表明，人民监督员监督意见的效力仅有程序性的效力，没有诉讼程序意义上的发动、变更和终结功能，也没有实体功能，不具有强制力。