生活垃圾焚烧发电ppp项目实施方案.docx

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生活垃圾焚烧发电ppp项目实施方案

生活垃圾焚烧发电项目

PPP实施方案

项目名称：

编制单位：

项目负责人：

项目编制人：

项目简况

项目名称

生活垃圾焚烧发电项目PPP实施方案

项目总投资额

项目建设地点

项目处理工艺

垃圾分选预处理系统+循环流化床+汽轮发电机组+环保工艺

项目运作方式

项目发起方

项目运作主体

由社会资本100%出资设立的项目公司作为运作主体，政府不参和出资。

项目回报机制

垃圾焚烧余热发电上网销售收入；

可行性缺口补助模式下按使用量付费的生活垃圾、污泥处理的垃圾处理费。

收费定价机制

1、垃圾焚烧余热发电上网执行《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格[2012]801号），电价按每千瓦时0.65元；

2、政府支付生活垃圾及污泥焚烧处理补贴费，根据投标人中标的初始补贴费单价确定，并按共同签署的《PPP协议》进行调整，初步测算补贴费单价，可实现项目内部收益率%的一般性合理性收益率水平。

（1）垃圾处理补贴费补贴单价（不含收运）：

元/吨；

（2）污泥处理补贴费补贴单价（不含收运）：

元/吨。

主要产出说明

主要产出物为焚烧发电对应的销售电量及垃圾、污泥处理量对应的处理补贴费用。

1、一期工程年上网销售外送电量为kWh。

按电价每千瓦时元计，年上网售电收入约万元。

2、一期工程处理垃圾量为t/d，全年处理量约万吨，年垃圾处理政府补贴收入约万元。

3、一期工程处理污泥t/d，全年处理量约万吨，年垃圾处理政府补贴收入约万元。

以上累计获取收入万元。

价格调整机制

绩效付费机制、临时调整机制、日常调价机制

融资方式及来源

1、社会资本的股权出资万元；

2、银行借款债务融资万元。

改扩建需求

一期工程将在场区内预留改扩建空间。

改扩建工程由社会投资人自主完成。

项目期满处置

特许经营期年（含焚烧厂建设期），特许经营期满，项目归社会投资人拥有，双方可协议约定补签运营协议。

保底量设定

自商业运营日起第1-2年的保底量为t/d；

自商业运营日起第3-4年的保底量为t/d；

投资收益水平建议

1、为保障PPP项目合理内部收益率（税前）在%区间，项目垃圾处理补贴费用的变化区间为元/吨，污泥处理补贴费用的变化区间为元/吨。

2、若调动了投资的运营积极性，焚烧处理更多的垃圾量，满负荷运营时（100%），项目投资内部收益率（税前）达到%，回收期约年，但该指标符合项目投资人一般性收益，可以作为谈判的依据。

同时，政府可鼓励投资人以最快速度达到运营满负荷水平，并支付相应的补偿费用。

3、可对补贴单价和处理量进行同时变动谈判，鼓励适当提高补贴单价的情况下，投资人尽快实现满负荷运营，并将此方式作为扩建二期的引导性政策依据。

投资人特殊要求

1、设定社会投资人目前运行的垃圾焚烧发电总规模门槛

可审定“日处理规模和项目数量”两个指标门槛。

2、设定社会投资人的项目技术等级可靠性

参照《生活垃圾焚烧厂评价标准》（CJJ/T137-2010）标准等级，建议选取AAA级及以上技术方案。

3、设定投标时最低资金到位条件

建议将资本金比例提升至%；资本金以货币资金形式体现，提供已到位资金证明，审查验资报告、银行存款证明或相应的资金到位证明等。

4、投标保证金

供应商应以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交不超过采购项目估算价%，即数额为万元的投标保证金。

招标方式

公开招标

第一章项目概况

一、项目基本情况

（一）项目提供的服务内容

1、项目名称

生活垃圾焚烧发电项目

2、项目性质

新建项目

3、主管部门

城市管理局

4、项目建设单位

垃圾处理场

5、服务内容

为推动垃圾的资源化利用和无害化处理，促进循环经济发展，加快建设资源节约型和环境友好型社会，提高全市生态文明水平，将新建一座垃圾焚烧发电厂。

为深化改革市政公用行业的投融资体制，政府决定采取特许经营方式引进专业化的社会投资人对垃圾处理进行运营管理。

生活垃圾焚烧发电厂拟建地址位于，建设用地面积约亩。

总体规划产能规模为处理生活垃圾量t/d、处理污泥t/d，一期工程产能规模为处理生活垃圾量t/d、处理污泥t/d。

项目建成后，将集中处理城区各县区城市生活垃圾及现有污水处理厂处理后污泥，“无害化、减量化、资源化”解决城市垃圾围城难题及污泥污染防治，缓解生活垃圾处理场的库容压力，延长填埋场使用寿命。

（二）项目背景

随着中国城市化的加速，城市人口大幅增加，城市垃圾量也急剧增多，当前，城市生活垃圾累积堆存量已达70亿吨，而全国垃圾年产量仍以每年8%-10%的速度增长，和GDP增速匹敌，预计截止到2020年，城市垃圾产量将达约3.23亿吨。

全国约2/3的城市处于垃圾包围之中，其中1/4已无填埋堆放场地，“垃圾围城”现象日趋严重，垃圾焚烧发电成为解决“垃圾围城”的重要方式之一。

1、生活垃圾处理背景

（1）项目服务范围

本项目服务区范围为辖区及50公里范围内的辖县，远期包括50公里范围外的辖县。

（2）垃圾清运量

根据环卫部门提供的统计数据，辖区及50公里范围内的辖县2001年—2015年的垃圾清运量，年均增长率为5%左右。

表1-12001年-2014年的垃圾清运量统计表

年份

垃圾量（万吨）

平均每天垃圾量（t/d）

年增长率%

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

根据国内类似城市的经验，城市垃圾收集设施一旦完善后，如无人口的较大突然增长，城市生活垃圾的产量一般保持在5-8%的年增幅。

本项目考虑到居民的生产生活状况及近年人口的增长规律，再考虑到生活垃圾收集、运输设施已趋完善的实际状况，根据历年垃圾产生量预测近期垃圾量变化趋势采用时间序列为因变量，对垃圾的逐年产生量进行回归分析，推算垃圾产生量随时间的变化规律，并以此为依据进行预测。

经预测，项目服务区域2025年前生活垃圾年增长率为5%，2025-2030年增长率为4%。

各年生活垃圾预测产量详见下表：

表1-2本项目服务区垃圾产量预测表（t/d）

年份

垃圾产量

（3）处理现状

仅有一座生活垃圾处理场。

该厂位于，年投入运行，设计库容万立方米，采用卫生填埋工艺。

目前，的生活垃圾产生量约吨/日左右，主要集中收运到位于该垃圾处理场进行卫生填埋处理，可使用年限为年。

周边各县均建有生活垃圾填埋场，总体规模约吨/日，多以简易堆放或填埋的方式处理，填埋沼气和垃圾渗滤液未得到有效的控制，对环境存在潜在的威胁。

生活垃圾卫生填埋处理虽然投资较少、处置成本较低，但这一处理方法对大气、土壤和地下水的污染风险和日俱增；同时各区县均建有生活垃圾填埋场，分散了生活垃圾的分布，不利于集中污染点和有关部门的集中监管。

2、污泥处理背景

目前主城区市政污泥产生量约为吨/日，主要由位于百米大道东十里铺的污水处理厂（老厂）产生，并经由污水处理厂干化后进行简易处理。

我国大部分城市“重污水处理，轻污泥污染防治”的现状仍十分普遍，导致污水处理厂出来的湿污泥随意外运、简单填埋或堆放，造成了“污泥围城”等严重的环境污染问题。

污泥含有复杂而有毒的成分成为污泥危害当地环境的主要因素。

3、本项目建设背景

通过生活垃圾焚烧发电项目的建设，对生活垃圾“无害化、减量化、资源化”处理效果明显，可有效解决城市垃圾围城难题，有效延长生活垃圾填埋场作为备用场地的使用寿命。

通过对市政污泥的干化焚烧，可有效改变城市污泥处理现状，在循环利用发电降低处理成本的同时，也进一步降低了市政污泥对城市环境的污染和危害。

此外，随着社会经济发展，人均生活垃圾产生量会逐渐平稳并略有下降。

随着国家推行建设节约型社会，推行垃圾减量化运动。

未来随着生活垃圾分类收集及源头减量化的实施，资源回收率的提高，垃圾清运量会减少。

经综合考虑各种影响因素，预测2020年本项目服务区生活垃圾清运量约t/d。

（三）项目采用PPP模式运作的必要性

1、符合当前PPP政策要求

党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参和城市基础设施投资和运营。

2014年10月国务院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文），该《意见》再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。

面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要和国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该《意见》给出解决问题的办法是推广使用政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参和城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

本项目拟采用PPP模式，引入社会资本建设生活垃圾焚烧发电厂，是相应中央政策号召推广政府和社会资本合作模式，创新城市管理管理模式，有效化解政府融资平台压力的重要举措。

2、丰富融资渠道，解决财政建设资金不足的问题

垃圾焚烧发电项目建设投资巨大，对地方财政带来较大的资金压力。

在当前国家宏观调控的形势下，常规银团贷款融资方式受限，地方融资平台的融资能力下降。

通过市场化运作，可在一定程度上弥补项目建设资金缺口，完善垃圾焚烧发电项目建设。

同时，本项目可理清政企关系，建立有效的监督和管理机制，保证项目规范化运作，为同类公共基础设施项目市场化运作积累经验。

3、符合相关产业政策要求

随着社会经济的快速发展，城市规模迅速扩张，城市人口的高速增长，所产生的生活垃圾、餐厨垃圾、粪便、建筑垃圾、电子垃圾、污泥等等各种各样的城市垃圾已经成为考验城市规划者、经营者的重要课题，许多城市正面临着“垃圾围城”的严重威胁。

面对日益严重的城市垃圾问题，国家相继出台了《中华人民共和国污染防治法》、《中华人民共和国固体废弃物环境污染防治法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国循环经济促进法》等一系列法律法规。

同时，2001年，财政部、国家税务总局《关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》（财税[2001]198号文）中规定，自2001年1月1日起，对利用城市生活垃圾生产的电力实行增值税即征即退的政策。

2002年，国家计委、建设部、环保总局《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资[2002]1591号文）中要求，对于垃圾处理产业，各地区要转变观念，解放思想，采取有利于加快建设、加快发展的措施，切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革。

推进城市污水、垃圾处理产业化的方向是，改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参和投资和经营，逐步建立和社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。

政府对城市污水、垃圾处理企业以及项目建设给予必要的配套政策扶持，包括垃圾处理生产用电按优惠用电价格执行，对新建垃圾处理设施可采取行政划拨方式提供项目建设用地等。

2004年，国家发改委、财政部、国家税务总局《关于印发<资源综合利用目录（2003年修订）>》（发改环资[2004]73号文）的通知中指出，利用生活垃圾生产的电力，符合国家要求的资源综合利用范围。

2005年，国家税务总局在《关于垃圾处置费征收营业税问题的批复》（国税函[2005]1128号文）中明确指出：

对垃圾处置费免征营业税。

2007年6月4日，国家发改委发布了《中国应对气候变化国家方案》，其中明确指出：

鼓励“在经济发达、土地资源稀缺地区建设垃圾焚烧发电厂”；“大力研究开发和推广利用先进的垃圾焚烧技术，提高国产化水平，有效降低成本，促进垃圾焚烧技术产业化发展”。

2008年，环境保护部、国家发改委、国家能源局联合发文《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发[2008]82号文）中规定，采用流化床焚烧炉处理生活垃圾的常规燃料掺烧比例应控制在入炉总质量20%以下，垃圾焚烧发电的适用范围和环境防护距离，二噁英排放浓度执行标准，公众参和、环境风险评价、现状监测和影响预测等，积极鼓励对于垃圾焚烧飞灰的综合利用。

2010年4月1日开始实施的《中华人民共和国可再生能源法》第十二条规定：

国家将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展和高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展，促进可再生能源开发利用的技术进步，降低可再生能源产品的生产成本，提高产品质量。

第十三条规定：

国家鼓励和支持可再生能源并网发电。

第十四条规定：

国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。

第十九条：

可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整，上网电价应当公布。

2010年5月，国家住建部、发改委、环保部联合发布《生活垃圾处理技术指南》（建城[2010]61号）明确指出：

“随着我国经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，城市人口不断增加，生活垃圾产生量持续上升同处理能力不足间的矛盾日益凸显，生活垃圾处理和管理工作面临严峻挑战”。

并就生活垃圾处理方式给予明确指导意见：

“焚烧处理设施占地较省，稳定化迅速，减量效果明显，生活垃圾臭味控制相对容易，焚烧余热可以利用。

对于土地资源紧张、生活垃圾热值满足要求的地区，可采用焚烧处理技术”。

2011年4月，国家住建部、发改委、环保部等多个部委再次联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》（国发[2011]9号），明确指出：

全面推广焚烧发电。

2012年，国家发改委《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格〔2012〕801号）中，以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税），其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。

2012年4月19日，国家住建部、发改委、环保部组织编制了《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（以下简称《规划》）。

《规划》主要阐明“十二五”时期全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设的目标、主要任务和保障措施，明确政府工作重点，是落实《第十二个五年规划纲要》和《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（国发[2011]9号）的重要支撑，是指导各地加快生活垃圾无害化处理设施建设和安排投资的重要依据。

规划范围包括全国所有设市城市、县城（港澳台地区除外），并通过以城带乡、设施共享等多种方式服务于常住人口3万人以上的建制镇。

《规划》明确主要目标：

到2015年，直辖市、省会城市和计划单列市生活垃圾全部实现无害化处理，设市城市生活垃圾无害化处理率达到90%以上，县县具备垃圾无害化处理能力，县城生活垃圾无害化处理率达到70%以上，全国城镇新增生活垃圾无害化处理设施能力58万吨/日。

到2015年，全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上，其中东部地区达到48%以上。

到2015年，全面推进生活垃圾分类试点，在50%的设区城市初步实现餐厨垃圾分类收运处理，各省（区、市）建成一个以上生活垃圾分类示范城市。

到2015年，建立完善的城镇生活垃圾处理监管体系。

因此，本项目采用垃圾焚烧处理技术处理生活垃圾，符合国家有关产业政策的要求。

4、有效改善生活垃圾处理及现状

随着人民生活水平的不断提高和人口的迅速增长，城市生活垃圾量也不断增加，产生和消纳之间的矛盾日趋突出。

根据环卫局提供资料显示，2014年生活垃圾实际清运量达万吨。

目前仅有一座生活垃圾处理场，即生活垃圾处理场，位于，设计库容万立方米，按目前日均接收生活垃圾350吨左右计算，生活垃圾处理场可以使用近20年，随着区以及辖县生活垃圾量也不断增加，生活垃圾处理场的库容压力剧增，将无法满足城市发展的需要。

周边县区尚有大量集中收运的生活垃圾以简易堆放或填埋的方式处理，填埋沼气和垃圾渗滤液未得到有效的控制，对环境存在潜在的威胁。

根据陕西省“十二五”规划，将在建设一座生活垃圾焚烧处理厂，将生活垃圾处理场作为生活垃圾应急填埋场，延长该填埋场的使用寿命。

5、土地资源有限，发展垃圾焚烧是必由之路

随着经济飞速发展，城市建设速度加快，可利用土地资源非常有限。

原有垃圾填埋的处理方式占用了大量的土地，长期堆积将最终导致重金属积蓄，污染地下水，不利于土地再利用，越来越影响城市的发展和社会的进步。

现代化垃圾焚烧处理方式，虽然投资较高，但是占地小，场地选择相对容易，处理时间短，减量化显著，无害化较彻底，生活垃圾臭味控制相对容易，采用先进的烟气处理和污染控制工艺，还能有效的防止环境污染，以及可利用垃圾焚烧余热发电或供热等优点，已成为我国的首选垃圾处理方式。

6、项目有较好的社会经济效益

（1）有利于实现城市生活垃圾处理设施的标准化、规范化。

本项目将改变现有生活垃圾处理场处理的现状，实现城市生活垃圾的集中处理，处理设施标准化、规范化，处理技术先进、管理水平科学的目标。

（2）有利于节约土地资源。

本项目将节约土地资源，采用焚烧方式处置垃圾后，垃圾减量达到85%左右，缓解了生活垃圾填埋处理的压力。

（3）有利于人居环境的改善。

本项目将杜绝原简易堆肥处理产生的污水、废气等二次污染,改善人居环境质量，有利于居民身体健康状况的改善。

（4）有利于经济的可持续发展。

本项目将使建立资源可持续利用和良好生态环境，保护自然资源，保持资源的可持续供给能力，逐步使资源、环境和经济、社会的发展相协调。

焚烧后产生的热能发电为社会提供大量优质能源。

焚烧后产生的残渣，密实、无菌又可为社会提供筑路等用料。

废铁等金属材料经磁选回收后又可为社会提供金属用料。

因此本项目可保护生态环境，为社会节约资源、创造财富。

7、可充分发挥社会资本的优势

社会投资人具有专业处理技术、运营管理经验和投资融资能力，通过PPP模式合作，社会资本能够为垃圾无害化处理产业带来先进的处理技术，提高处理标准和处理达标率；社会资本能够提高垃圾焚烧发电厂的运营效率并降低运营成本，从而降低地方政府的财政负担；社会资本具有丰富的融资渠道，能够为的垃圾焚烧发电产业提供更多的资金来源。

（四）项目采用PPP模式运作的可行性

1、项目收费定价机制透明

垃圾焚烧发电项目的收费机制一般采用发电上网销售及政府支付垃圾处理费用原则，并搭配绩效付费机制。

发电上网销售价格按照国家发改委《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格〔2012〕801号）中，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税），其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价进行结算。

政府支付垃圾处理费用将参照项目运行成本及当前市场同类项目定价水平，由政府和社会投资人共同协商确定补贴费单价标准，经营中按该单价结算支付。

搭配绩效付费机制中，将根据实际垃圾供应量及预期增长速度、设计处理规模、垃圾含水率、垃圾处理设备的实际负荷能力及焚烧率，设定垃圾焚烧发电项目的保底量。

如果社会投资人提供的垃圾焚烧发电处理服务未达到合同约定处理量标准，政府的付费将进行相应扣减。

该种收费定价机制透明，政府依据垃圾焚烧发电厂实际处理量向社会投资人付费，付费多少和实际处理量直接挂钩。

通常政府和项目公司约定保底量和补贴标准，在实际处理量低于最低处理量时，不论实际处理量多少，政府均按约定的最低处理量付费。

2、可充分调动社会投资人积极性

垃圾焚烧发电项目具有发电上网销售和政府垃圾处理补贴的双重收益来源，且城市垃圾产生量相对固定并稳步增长，社会投资人的收益可在特许经营期内得到保障，故可充分调动社会投资人的积极性。

3、项目价格调整机制灵活

垃圾焚烧发电项目价格调整机制可采用价格调整系数进行调整，以反映成本变动等因素对垃圾焚烧处理价格的影响。

调整系数一般包含电价、社会平均工资水平、辅料、环保费用、炉渣及飞灰处置费用、摊销、财务费用等部分。

以上因素的数值很容易获得，因此价格调整机制比较灵活。

4、项目市场化程度较高

我国垃圾焚烧发电项目自2007年开始推广以来，经过多年的市场化运作，引入了先进的焚烧工艺技术，积累了丰富的项目运作经验，出台了一系列关于项目运作的市场规则，培育了一批具有市场竞争力且遵守市场规则的社会投资人。

5、项目具有一定的现金流

垃圾焚烧发电项目建成后，社会投资人可获取发电上网销售和垃圾处理补贴费，项目具有稳定的现金流入，增加了垃圾焚烧发电项目的可经营性。

6、充足的政府保障

PPP项目得到了市政府的高度重视，专门组建PPP工作领导小组，负责PPP项目实施过程中有关问题的协调和处理；城管局也组建领导班子，专项负责项目的规范运作和顺利推进。

同时，通过实施PPP项目，市政府将在本级财政年度预算及中长期规划中充分考虑城府承担的付费责任，为项目提供财政保障，增加对投资人的吸引力。

7、前期工作完备

为顺利推进本项目，相关部门已开展了大量的前期工作，现已完成项目建议书的批复，明确采用PPP模式开展项目建设，并落实用地选址，确保本项目具备采用PPP模式的前提条件。

（五）项目运作的目标

1、城市管理目标

通过PPP运作模式，为政府及城市管理实现如下目标：

（1）创新城市管理模式，有效化解政府融资平台压力；

（2）寻找具有技术、建设、运营和资本优势的社会投资人；

（3）在地区建设首家生活垃圾焚烧发电项目；

（4）推广垃圾、污泥协同处理技术；

（5）推广生活垃圾焚烧预处理（分选）技术，建设全省首家新型生活垃圾焚烧发电示范项目；

（6）推广城市生活垃圾分类理念。

2、社会投资人目标

社会投资人承担生活垃圾焚烧发电项目的投资、建设和运营，拥有项目的特许经营权，经营管理生活垃圾焚烧发电项目的经营性资产，享有及周边县区垃圾资源集中处理的优先权。

（六）项目运作的意义

1、推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。

市政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放生活垃圾焚烧项目，可以拓宽建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活垃圾处理存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

2、推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升政府治理能力的一次体制机制变革。

规范政府和社会资本合作模式能够将市政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，和社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参和，提高服务的效率和质量。

政府和社会资本合作模式要求平等参和、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放