欧盟的中亚政策.docx
《欧盟的中亚政策.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《欧盟的中亚政策.docx（14页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
欧盟的中亚政策
欧盟的中亚政策
【原文出处】俄罗斯中亚东欧研究
【原刊地名】京
【原刊期号】20086
【原刊页号】59～67
【分类号】D7
【分类名】国际政治
【复印期号】200903
【英文标题】EU'sCentralAsiaPolicy
【作者】赵会荣
【作者简介】赵会荣，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所助理研究员、博士。
（北京100007）
【内容提要】欧盟的中亚政策是其大周边战略的一环，是为了配合睦邻政策，服务于稳定周边的目标。
欧盟中亚政策的形成和演变经历了五个阶段，每个阶段侧重的利益目标不同。
“新中亚战略”把能源与安全确定为中亚政策的主要目标。
为了实现这些目标，欧盟与中亚国家在安全、政治经济改革、能源和交通、投资与贸易方面进行紧密的合作。
欧盟中亚政策存在的一些问题，加上欧盟面临的各种挑战，导致欧盟在中亚“大博弈”中处于“第二梯队”，位于俄、美、中三国之后。
【摘要题】国际组织
【关键词】欧盟/中亚/外交政策
【正文】
1991年12月，苏联解体，冷战结束，各加盟共和国纷纷宣布独立。
1993年哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦五国宣布同属中亚地区。
中亚因其在国际反恐斗争中的前沿地位以及可观的资源潜力而成为国际上各主要行为体竞逐的焦点。
作为世界最大经济实体的欧共体，同样觊觎地缘政治变动带来的机遇，试图通过深化一体化发出“欧洲统一的声音”。
1993年《马斯特里赫特条约》（也称《欧洲联盟条约》）生效，欧洲一体化从经济领域延伸到政治领域。
《马约》规定欧盟的目标之一是“在国际舞台上显示欧洲联盟身份”①。
随着中亚地缘政治地位的不断提升②，中亚与欧盟安全、能源等利益的关联度越来越高，欧盟的中亚政策越来越积极。
2007年6月22日，欧盟推出首份全面系统的中亚战略文件《欧盟与中亚：
新伙伴战略（2007～2013）》，标志着欧盟准备在中亚发挥更大的影响③。
本文以欧盟对中亚政策的定位为切入点，系统梳理欧盟中亚政策形成和演变的过程，阐释欧盟与中亚国家在安全、政治和经济等领域的合作关系，从而揭示欧盟在中亚“大博弈”中扮演的角色。
一 欧盟对中亚政策的定位
如果说美国“无处不利益”的全球战略呈现出刚性的单边主义特征，那么欧盟的对外政策则以欧洲为中心，根据利益攸关程度，蛛网式向外呈放射状延伸，呈现相对柔性的多边主义特征④。
欧盟在确定对外政策优先次序时主要依照如下五个指标：
首先是政治利益（包括有助于欧盟在维护欧洲安全方面发挥主导作用）；其次是经济利益（贸易、共同农业政策、欧元稳定）；第三是对外援助的责任感；第四是维护所谓的防御性的对外利益（如毒品走私、核能、非法移民或环保问题）；第五是配合欧盟东扩而加强与周边邻国的关系。
考察上述五个指标，显然，中亚还算不上欧盟有重要利益的区域，或者说欧盟对外战略的优先方向⑤。
在大国关系中，欧盟主要关注的是大西洋联盟关系以及欧俄关系。
在地区层面上，非洲、加勒比海和太平洋岛屿国家因为其中很多是欧盟成员国的前殖民地而与欧盟保持了密切的联系，其所获得的援助占欧盟对外援助的大部分。
在欧盟的大周边战略中，中东欧国家、地中海和中东国家依次占有不同的地位。
独联体地区不是欧盟关注的重点。
欧盟把中亚看作独联体地区，而不是亚洲地区的一部分。
2001年9月4日，欧委会公布了《欧洲与亚洲：
加强伙伴关系的战略框架文件》，其中并没有把中亚列入亚洲范围。
在欧盟的独联体外交中，俄罗斯居首位，其次是乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦和外高加索，中亚排在末位。
欧盟在独联体和中亚地区的外交很大程度上受到俄罗斯因素的影响。
2003年是欧盟政治活动较多的一年。
2月欧盟内部热论“大欧洲”（TheWiderEurope）概念。
“大欧洲”概念涵盖了欧洲理事会（CouncilofEurope）46个成员国，中亚国家不在其中⑥。
6月欧洲制宪委员会完成宪法草案。
12月欧盟推出首份安全战略文件，提出“周边安全”的概念，认为毗邻国家的稳定和良治有助于欧洲的安全⑦。
2004年欧盟扩大使外高加索三国成为欧盟的周边国家。
2004年5月欧盟公布了欧洲睦邻政策白皮书，标志欧盟外交重点从扩大转移到“周边安全”⑧。
摩洛哥、突尼斯等环地中海国家以及俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯被列入欧盟睦邻政策的范围，成为欧盟伙伴国。
6月欧委会修订了该文件，把外高加索国家和地中海周边的阿拉伯国家也列入睦邻政策范围，形成所谓的“大中东区”（TheGreaterMiddleEast）⑨。
欧盟计划与各伙伴国签订双边行动计划，强调民主和人权是考量双边建立伙伴关系的要件。
随后，欧委会于2004年9月再次修订完成“欧洲睦邻与伙伴关系工具”（ENPI），表示将从2007～2013年的财政预算中划拨经费，支持成员国与周边邻国推动跨境合作计划。
中亚尚不属于睦邻政策适用范围。
2005年5月欧盟援助计划把中亚从A类援助对象改为D类援助对象，与其他独联体国家区分开⑩。
欧盟的这次调整暗示欧盟不会扩大到中亚地区。
对于欧盟来说，中亚不是位于亚洲的中心，而是位于欧洲的边缘，是欧洲“邻居的邻居”。
欧盟的中亚政策实际上是其大周边战略的一环，是配合睦邻政策，服务于稳定周边、营造有利于发展双边伙伴关系环境的目标。
二欧盟中亚政策的形成和演变过程
根据欧盟中亚政策利益目标优先顺序的变化，同时考虑到俄罗斯因素、中亚形势以及欧盟扩大对其中亚政策的影响，我们把中亚国家独立以来欧盟中亚政策的形成和演变划分为五个阶段。
第一阶段，从1991年12月苏联解体到1993年年末，欧盟把俄罗斯看作独联体及中亚的代言人。
欧盟与中亚保持“有限接触”，主要目标是维护中亚国家的独立与稳定，避免动荡因素外溢。
苏联刚解体时，欧盟虽然也意识到这是一个向中亚地区扩展影响、“填补真空”的好机会，但由于当时忙于内部一体化以及应对提出入盟的中东欧国家的要求，没有形成统一和清晰的中亚地区政策，各成员国仅同意推进欧盟在中亚地区的战略影响，逐步把中亚纳入欧洲安全体系，防止中亚地区内部的民族冲突等动荡因素外溢。
中亚国家独立初期，欧盟主要还是依据与苏联政府签订的《1989年贸易和合作协定》（俄文缩写CTC）与中亚国家发展关系。
当时的双边关系主要是经贸关系。
1991年欧盟针对原苏联地区推出塔西斯技术援助计划（TACIS），希望以此促进受援国的经济增长和加强民主，从而保障欧盟周边稳定（11）。
1992年8月欧盟代表团访问中亚国家，双方讨论了人文合作、文化交流等问题。
此阶段，欧盟的中亚政策服务于欧盟针对俄罗斯的政策目标。
欧盟关注俄罗斯的政治和经济发展，认为俄罗斯的发展是整个独联体地区和平稳定以及民主改革的保障。
欧盟试图引导中亚国家发展政治民主和进行市场经济改革，重点关注苏联在中亚地区遗留的核武器问题，支持中亚国家和平利用核能。
第二阶段，1994～1998年欧盟开始鼓励中亚国家“去俄罗斯化”，并就中亚政策的基本目标达成一致。
中亚在欧盟安全战略中的地位增强。
双方签署《伙伴关系与合作协定》，开始推进双边和多边合作。
1993年年底，俄罗斯转变向西方“一边倒”的外交方针，显示出谋求大国地位的意图，开始加强在近邻地区的影响。
俄罗斯积极的独联体政策被欧盟看作是对于欧洲战略和经济利益的威胁。
欧盟开始加强对俄罗斯的防范，并改变以俄罗斯为中心开展与独联体和中亚国家关系的立场，开始在中亚设立代表处，与中亚国家发展双边关系（12）。
1995年6月，欧委会起草特别报告《与中亚国家的关系——欧盟的战略》，并提交给欧洲议会和欧盟理事会审议。
欧委会建议制订一份完整的中亚战略文件（13）。
结果，各成员国政府仅同意欧委会所提出的中亚政策的优先合作方向和目标。
其中首要目标是支持中亚国家的主权与独立，同时削减俄罗斯在该地区的影响，消除中亚内部不稳定来源，开发中亚资源，帮助中亚国家提高打击跨境威胁的能力（14）。
欧盟与中亚国家哈萨克斯坦（1995）、吉尔吉斯斯坦（1995）、乌兹别克斯坦（1996）和土库曼斯坦（1998）陆续签署了伙伴关系与合作协定（PCA）（15）。
根据协议文本，双方建立了一系列合作委员会，包括部长级合作理事会、议会合作委员会和分委会等机制，在经贸、能源、司法、内政等领域加强对话与磋商。
欧盟还在中亚国家实施人道主义援助计划（ECHO）、食品安全计划（FSP）、缩减贫困战略文件（PRSP）、灾难预防计划（DIPECHO）、欧洲民主与人权倡议（EIDHR）以及教育援助计划等项目（16）。
受里海开发热影响，欧盟开始关注中亚能源。
欧洲的能源公司开始进入中亚，与俄罗斯和美国一同竞争中亚油气资源（17）。
第三阶段，1999年到2001年秋，中亚安全形势复杂化，毒品问题以及大国对于中亚的角逐促使欧盟广泛讨论中亚政策，把民主、人权和安全确定为中亚政策的优先目标。
1999年中亚安全形势恶化，一些宗教极端组织和恐怖组织在中亚境内频频制造事端，引起欧盟的关注和担忧。
有专家指出，2000年经过中亚流入欧洲的毒品占60％。
1999年11月欧安组织伊斯坦布尔峰会通过《新世纪欧洲安全宪章》，扩大了欧洲安全涉及的地域范围（18）。
同年，以美国媒体率先炒作“大博弈”概念为标志（19），美俄在中亚的争夺白热化。
美国还拉拢中亚石油巨头——哈萨克斯坦加入其控制的里海石油运输体系，与俄罗斯争夺对中亚能源的控制权。
中亚博弈的局面刺激了欧盟展示全球影响的欲望。
中东欧国家提出入盟申请后，中亚与欧盟的距离缩短，客观上要求欧盟关注中亚。
欧盟对中亚安全状况的担忧胜过其对于中亚国家政治经济改革的兴趣。
欧盟中亚政策的核心是避免上述中亚负面效应外延，而不是获取正面效应（如资源、投资和贸易）（20）。
1999年至2001年秋，欧盟开始广泛讨论中亚政策。
1999年2月欧洲议会通过《欧盟发展与独立中亚国家关系的战略》的决议。
该文件强调，在中亚国家实现基本的民主原则和人权被认为是欧盟同地区国家合作的优先任务。
第四阶段，2001年秋“9·11”事件以及2004年欧盟扩大促使欧盟把安全目标提到民主和人权目标之上。
欧盟制订《2002～2006年中亚战略及2002～2004年中亚指导计划》。
“9·11”事件把临近阿富汗的中亚推到了国际政治前沿。
欧盟支持并参加了美国建立的反恐联盟。
中亚成为国际反恐联盟阿富汗战事的后勤基地。
美国和北约实现在乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的驻军。
欧盟认为，尽管中亚国家经过十年的发展在政治、经济和安全领域取得了一定成绩，但是同时也出现了严峻局面：
中亚国家当局利用“阿富汗战争”加强自身权力，压制反对派，限制言论自由。
政治集权将损害以促进民主、人权和基本自由为目标的改革，还会导致社会紧张。
2001年10月17日，欧盟理事会做出加强中亚政策的决议。
随后，欧盟“三驾马车”外交部长访问中亚国家，主要讨论中亚安全问题。
2001年12月10日欧盟总务理事会决定加强与中亚国家的关系。
2002年10月30日，欧盟制订《2002～2006年中亚战略及2002～2004年中亚指导计划》。
该文件指出，欧盟在中亚战略目标是：
促进中亚国家的稳定与安全，支持中亚国家实现经济稳定发展以及削减贫困。
欧盟的意图在于通过削减贫困来减轻贫困国家带来的安全威胁。
欧盟对中亚地区的援助额增加1倍，从每年约2500万欧元增加到约5000万欧元（21）。
第五阶段，2005年中亚国家“颜色革命”以及2006年俄乌天然气危机促使欧盟全面提升中亚政策的地位。
在轮值主席国——德国的努力下，2007年欧盟制订首份全面的中亚战略文件，明确了安全和能源利益是欧盟在中亚的优先利益。
2005年独联体地区“颜色革命”浪潮波及中亚地区。
吉尔吉斯斯坦发生“郁金香革命”，乌兹别克斯坦发生“安集延事件”。
这导致欧盟内部出现深化中亚战略的呼声。
保守派的欧洲议会外交委员会主席布克（ElmarBrok）呼吁欧盟国家为了共同利益，重新思考深化对中亚战略（22）。
2005年7月欧盟设立中亚事务特别代表（EUSR）（23）。
2006年1月俄乌“天然气之争”迫使欧盟考虑尽快解决能源进口多元化问题。
2006年欧盟推出《能源战略》，认为中亚能源在保障欧洲能源安全方面有重要作用（24）。
同年10月德国外长访问中亚五国（25）。
2007年6月22日，欧盟理事会批准了德国起草的《欧盟与中亚：
新伙伴战略》（26）。
“新战略”把中亚地区的安全和稳定、能源和良治（人权、民主和法治）作为欧盟在中亚的战略目标。
为支持“新战略”实施，欧盟还通过《2007～2013年欧盟援助中亚战略文件》和《2007～2010年中亚指导计划》，将2007～2013年对中亚五国的财政援助增加一倍，达到7.5亿欧元（27）。
与2002年制订的中亚战略相比，“新战略”更加全面和系统，详细阐述了欧盟在中亚的利益目标、手段和合作方向，不再将民主、人权与发展援助直接挂钩，注意到中亚五国之间的共性与特性，强调推进中亚民主进程要以平等对话、透明及注重结果为指导原则，为欧盟未来继续与中亚国家发展关系提供了整体框架。
欧盟试图改变过去给中亚国家留下的“外教”印象，注意到应该尊重中亚国家的立场，加强对话和协商，尝试通过帮助中亚国家解决地区内部问题促进欧盟的利益目标的实现（28）。
2008年6月24日，欧盟发表了中亚战略《执行进展报告》，总结了“新战略”实施一年来欧盟在政治对话、青年和教育、经济贸易和投资、能源和交通、水资源和环境以及应对共同安全威胁等共六个领域的工作进展（29）。
三 欧盟与中亚国家的合作
欧盟与中亚地区的合作主要体现在四个方面：
安全、支持政治和经济改革（包括促进民主和人权）、交通和能源、投资和贸易。
对于欧盟而言，合作的主要目标是安全和能源。
而对于中亚国家而言，则是获得先进的科技、援助、投资、安全保障、军事技术和设备以及通过与欧盟的合作，在地缘政治方面平衡各方力量，与国际经济一体化，等等。
（一）安全合作
中亚国家独立以来，欧盟对于中亚安全的担忧从未减轻过。
欧盟历来出台的中亚政策文件以及欧洲智库关于中亚的研究报告都将中亚安全问题放在重要位置，在描述中亚国家面临的安全挑战时从来都不吝笔墨。
在欧盟的眼中，中亚是各种非传统安全威胁的沃土。
中亚国家的恐怖主义、伊斯兰宗教极端主义、毒品和武器走私、非法移民、有组织犯罪等问题已经从国家内部蔓延到整个地区，甚至威胁到欧洲安全。
中亚国家面临的转轨困惑（包括民主、人权问题）、贫困、人口（包括移民）、生态、疾病、腐败、边界和水资源、投资及进入国际市场等共同的挑战导致地区安全问题错综复杂（30）。
欧盟在中亚的安全利益主要包括：
维护中亚稳定，帮助中亚国家应对恐怖主义等可能外延的安全威胁；支持阿富汗的军事行动；打击毒品走私、有组织犯罪和政治腐败；阻止中亚国家因脆弱向犯罪妥协。
欧盟在中亚安全领域实施的项目包括：
中亚毒品行动计划（CADAP）、中亚边界管理计划（BOMCA）（31）、反毒措施（NADIN）以及中亚海关有效管理的发展及现代化等项目。
2001年1月欧盟制订“中亚毒品行动计划”（CADAP），支持中亚四国（除土库曼斯坦）打击毒品走私活动。
毒品行动计划主要由欧盟毒品流通与消费监控中心（EUMCDD）（32）管理。
2002年10月欧盟与除土库曼斯坦之外的中亚四国在欧委会地平线毒品小组框架下（CFHDG）签署该计划。
与独联体其他国家相比，中亚国家获得欧盟在边界管理和反毒方面的援助最多。
2003年欧盟开始实施“欧盟支持边界管理计划”（BOMCA），目的是加强边界防卫，简化合法贸易和过境运输。
2004年2月欧委会将毒品行动计划与边界管理计划合二为一。
2002～2006年两个计划总预算3850万欧元，大部分由欧盟负责，联合国开发计划署（UNDP）参与该计划并提供了部分资金。
边界管理计划推行过程中遇到很多困难。
该计划本身设定的目标是中亚国家之间的边界，而毒品援助计划的重点是中亚国家与阿富汗之间的边界。
按照边界管理计划的要求，需要在中亚各国边界纠纷地区设立边防哨所和检查站，但这势必给当地居民生活带来不便。
2002年吉塔边界的巴特肯－伊斯法拉地区就发生了当地居民攻击检查站的事情，结果检查站最终没能继续工作。
（二）支持中亚国家政治经济改革
尊重民主和人权是欧盟支持中亚国家政治改革的重要内容，也是双方伙伴关系与合作协定的基本前提条件。
欧盟促进中亚国家政治经济改革的渠道包括：
欧委会中亚代表处、欧洲对外关系委员会、中亚事务特别代表、欧洲议会、欧盟驻欧安组织常设委员会、欧盟成员国驻中亚使馆等（33）。
欧委会和欧洲议会经常派代表团监督中亚国家的选举，就一些政治事件通过决议和发表声明，与中亚国家反对派和非政府组织保持联系，向中亚国家政府施压以促其改革。
2006年3月16日，在纳扎尔巴耶夫再次当选哈总统三个月前哈两名反对派领袖死亡，欧洲议会作出决议对此事表示遗憾，呼吁把该问题列入2006年5月双方议会合作委员会会议日程。
2005年欧盟成员国驻杜尚别的大使们要求探望塔在押反对派领袖。
在遭到拒绝后，2006年3月欧盟主席国奥地利在声明中指出，对于塔反对派领袖被逮捕和关押表示担忧，警告塔政府该问题将导致对于塔民主改革和人权产生双重印象。
欧盟通过欧洲民主和人权倡议以及欧安会的人权项目长期向中亚非政府组织提供资金，帮助他们完成人权领域的计划。
不过，资助数额并不多，欧盟每年提供给哈萨克斯坦非政府组织140万欧元，塔吉克斯坦非政府组织70万欧元。
欧盟的政治目标经常让位于其他目标，在民主和人权问题上经常表现反复。
以“安集延事件”为例，欧盟在事件发生后决定制裁乌兹别克斯坦政府，宣布禁止乌参与该事件官员访问欧洲。
然而，居于名单之首的乌内务部长扎·阿尔马托夫却拿到签证到德国接受治疗。
另外，欧盟各成员国都同意保护“安集延事件”后从乌兹别克斯坦逃到欧洲的难民，但是欧洲大国却不愿意真正履行承诺接受和安置他们。
最终10个欧洲大国只接受了20个难民，大部分难民从中转地罗马尼亚转到北美。
欧盟支持中亚国家加入世界贸易组织，认为这是中亚国家融入国际经济和贸易体系的重要途径。
欧盟通过塔西斯计划支持中亚国家经济改革，改善投资环境。
1991～2001年欧盟向中亚国家共提供援助9.444亿欧元，其中通过塔西斯计划提供3.663亿欧元。
2002～2006年塔西斯计划确定三个援助方向：
促进中亚国家在交通、能源以及环保领域的合作；通过促进几个国家经济稳定发展带动整个中亚地区发展；缓解2～3个地区的贫困问题。
2005年起欧盟增加了塔西斯计划援助数额，年预算增加到6600万欧元（34）。
塔西斯计划于2006年期满停止。
自2007年起欧盟援助将通过“就发展和经济合作问题进行合作的工具”，（简称发展合作工具DCECI）来实施（35）。
中亚国家独立以来，欧盟对中亚五国援助累计达11.32亿欧元（36）。
（三）支持中亚国家交通和能源多元化
欧盟把中亚看作是重要的能源和资源来源地以及欧亚大陆的交通枢纽。
欧盟在中亚交通和能源领域的利益包括：
促使中亚国家制订符合欧洲标准并有利于欧洲公司的能源开发和运输文件；支持欧洲公司参与中亚能源项目；开发和运输中亚能源到欧洲市场。
欧盟在与中亚交通和能源合作方面提出两个计划和一个倡议，即欧洲一高加索一亚洲交通走廊计划（也称欧亚大陆桥计划，TPACECA）、欧洲国际油气运输计划（INOGATE）和“巴库倡议”。
欧盟的中亚能源和交通政策与里海政策密切相关。
欧亚交通走廊计划是欧盟1993年在布鲁塞尔会议上提出的，目的是建立东西走向的交通走廊，通过黑海和里海把欧洲与高加索三国、中亚五国连接起来（37）。
欧洲油气运输计划的目的是加强欧盟的能源安全，实现参加国油气运输体系的一体化。
共有21个国家参加该计划，秘书处设在基辅（38）。
2004年11月欧盟、里海和黑海地区以及中亚共15个国家的代表齐聚巴库，把欧亚交通走廊计划和欧洲油气运输计划统一到“巴库进程”框架中，这就是所谓的“巴库倡议”（39）。
倡议的主要目标包括：
根据欧盟及国际法规框架，协调相关国家法律和技术标准以建立一个一体化能源市场；通过扩大和更新能源基础设施，加强能源供应安全；通过能源制度一体化，改善能源供应和需求管理；推动向商业和环保方面皆可行的能源项目提供财政支持。
2008年11月欧盟将在巴库举行部长级能源对话。
（四）投资和贸易
欧盟的经济利益主要是进口中亚的棉花和向中亚出口欧洲奢侈品。
欧盟以及欧盟国家是中亚最大的资助者之一。
双方相互依赖的不对称性决定了欧盟在与中亚国家的贸易投资谈判中占有主导地位。
欧盟坚持贸易保护主义立场，通过签署《伙伴关系与合作协定》为欧洲投资者赢得了有利的条件，但是由于这些协议生效比较慢，欧盟基本上是独自解决投资者的法律保障问题。
欧盟在中亚最主要的贸易伙伴是哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦。
欧盟的关税保护政策限制了欧洲对于中亚加工业的投资，强化了中亚国家以原料出口为主的特点。
欧洲国家的经济在很大程度上面向出口，在扩大出口潜力的过程中，欧盟希望形成发达的中亚市场，销售自己的高科技产品。
因此，欧盟支持中亚国家按照欧洲模式建立共同市场和在实施联合项目的基础上促进中亚地区一体化。
中亚国家经济发展水平低，再加上人口少，市场有限，使双方贸易受到很大影响。
欧盟与中亚五国的贸易仅占其与独联体12国全部贸易总额的6％（40）。
欧盟保护其狭隘的经济利益的做法使得它未能成功地利用经济机制这个工具发挥影响，这对于推动欧盟在中亚地区的整体利益起到消极作用。
四 欧盟在中亚“大博弈”中扮演的角色
考虑到欧盟与中亚国家合作的法律基础、层次与水平，应该说，欧盟的中亚政策仍处于初级阶段。
截至今天，欧盟仍没有把中亚看成准伙伴，也不打算扩员至中亚。
在欧盟的眼中，中亚缺乏许多能够成为伙伴的潜质，比如说民主和人权状况、经济自由化程度、区域化水平、边界安全和睦邻关系等。
欧盟既没有与中亚国家建立高峰会晤机制，也没有与中亚的任何区域组织建立某种机制化联系（41）。
欧盟的中亚新战略事实上反应了欧盟对于中亚地区的现实利益诉求和长远战略利益考量。
客观地说，尽管欧盟对中亚的重视程度不断提高，对于中亚的投入也越来越多，但若仅从投入与产出的关系看，欧盟的中亚政策应该说是不成功的。
直到今天，中亚国家还不是非常清楚欧盟是个什么样的力量。
它们关注更多的是与欧盟成员国的双边关系，而不是与作为国家联合体的欧盟之间的关系（42）。
欧盟在中亚的影响还不能与俄罗斯、美国和中国相提并论。
分析家们更多地把欧盟与日本等国放在一起看成中亚博弈中具有潜力的“第二梯队”。
造成这种状况的首要原因是政策本身存在的一些问题。
首先，从政策文本的内容层面看，欧盟针对独联体国家起草的一些法律文件主要适用于俄罗斯和乌克兰的国情，而中亚国家与上述两国在经济、文化方面的差异很大，这导致欧盟与中亚国家签订的双边关系文件以及欧盟针对中亚制订的一些行动计划在中亚出现“水土不服”的情况。
而且，欧盟与中亚国家签订的《伙伴关系与合作协定》仅仅是双方发展关系的框架性文件和法律基础，不如欧盟与俄罗斯及乌克兰签订的协议内容详细。
在双方签署文件后，欧盟成员国以及中亚国家的议会通过这些文件往往需要很长一段时间，这些都导致欧盟中亚政策的相关文件不能及时落实。
其次，从欧盟中亚政策执行层面看，欧盟派驻中亚国家的工作人员很少，任期短，更换频繁，对当地情况了解不够。
很多工作人员在中亚套用在其他地区的工作经验，结果让当地人反感。
无论是欧盟总部，还是在中亚国家的工作人员对其政策宣传都很不够，与当地政府及民间沟通不足，造成中亚国家对于欧盟政策不积极。
另外，由于缺乏监督机制，欧盟的很多援助被中亚国家一些贪官中饱私囊，不能发挥积极作用。
第三，从欧盟中亚政策采取的策略看，欧盟希望通过促进地区一体化、调解水资源纠纷、改善环境等途径促进自身政策目标的实现，但上述任务相当艰巨，7.5亿欧元的援助远远不够实现这些目标。
乌兹别克斯坦不赞成多边合作，对于欧盟倡导的地区一体化不积极，这势必在很大程度上削减欧盟在
升级会员 