中亚国家投资政策的共性与差异.docx

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中亚国家投资政策的共性与差异

中亚国家投资政策的共性与差异

段秀芳

2012-03-2814:

18:

57　　　来源：

《俄罗斯中亚东欧市场》2011年第3期

　　独立后的中亚国家都积极实行鼓励投资的政策，先后颁布了一系列保护外资的法规和政策，通过完善立法、改善政策体系、提供优惠待遇和良好投资服务扩大吸引外资，投资环境日益改善。

其投资政策既有共性，又有差异性，各国投资政策的变化，对于中国企业对中亚国家投资影响重大。

一　中亚国家的投资政策与措施

（一）哈萨克斯坦的投资政策与措施

　　哈萨克斯坦于1991年先后颁布《外国投资法》、《对外经济活动基本法》、《自由经济区法》和《外汇调节法》，后经多次修订和补充。

2003年1月，哈萨克斯坦颁布新的《哈萨克斯坦共和国投资法》。

新投资法取消了原《外国投资法》和《国家鼓励直接投资法》对外资规定的特殊优惠待遇，对内外资提供统一的法律框架和优惠措施。

　　1.哈萨克斯坦的投资优先领域及其优惠政策

　　哈投资优先领域主要包括机械制造、食品加工、建材、旅游、纺织和冶金等行业。

投资优先投资领域可以享受的优惠政策：

一是税收优惠（主要包括免除财产税和土地税、提供企业所得税优惠、减免税）；二是关税优惠（投资者进口生产用设备免关税以及国家实体资助）。

但在2009年1月1日，哈政府颁布实施的新税法取消了税收优惠，只保留了关税优惠。

在投资者权益保障方面，规定投资商可自行支配税后收入，在哈银行开立本外币账户；在实行国有化和收归国有时，国家赔偿投资商的损失；第三方完成投资后，可以进行投资商权利转移。

此外，为保持投资鼓励政策延续性方面的有关规定解除了现有外资企业的后顾之忧。

　　2.哈萨克斯坦的投资限制

　　哈对外国投资的限制主要体现在服务贸易、矿产、“本国含量”、土地、劳务许可和签证几个方面。

（1）服务贸易领域的限制主要在通讯业、银行业、保险业和大众传媒业。

在通讯业，哈2004年《通讯法》规定，2008年前，外国投资者持有经营城际和国际电讯干网的合资企业的股份不得超过49%。

在处理外国投资者的许可申请时，哈可以“国家安全”为由予以拒绝。

这一做法随意性较大，增加了外资进入哈通讯领域的难度。

在银行业，哈要求外资参股银行的资本份额不得超过国内所有银行总资本的25%。

此外，哈规定外国合资银行的监事会中必须有1名是具有3年以上银行工作经验的本国公民，且70%以上员工必须为本国公民。

在保险业，哈规定，所有合资非人寿保险公司的总资本不得超过哈萨克斯坦国内非人寿保险市场总资本的25%；合资人寿保险公司的总资本不得超过人寿保险市场总资本的50%。

在大众传媒业，哈规定大众传媒企业的外资持股比重不能高于20%。

此外，外资在建筑合资企业中的持股比重不得超过49%。

哈对外资的一系列限制极大地阻碍了外国资本的进入。

（2）矿产领域的限制。

根据哈有关规定，外国投资者在哈境内开发海上石油时，项目投资回收期前，哈国家所占的利润份额最低为10%；项目投资回收期后，哈国家所占的利润份额最低为40%。

在超额利润税协议下，外国投资者必须缴纳15%~60%的超额利润税。

2009年的新税法取消原石油合同税收稳定条款，石油公司综合税负由49%升至62%（国际油价按每桶60美元测算），造成石油公司经济效益大幅度下滑。

2005年修改的《海上石油业务产品分成协议法》规定，在海上石油项目中，哈国家石油天然气公司所占的比重不能少于50%。

哈修改了石油法，赋予国家油气公司一系列权力。

2005年修改的有关地下资源利用的法规规定：

在所有地下资源项目股份向第三方出售中政府享有优先购买权。

其目的是限制外国公司将资产出售给第三方。

2007年8月出台的《关于保障经济领域国家利益问题的民法补充和修正案》中增加了“战略标的物”的概念，规定在战略标的物交易中哈政府具有优先购买权。

2007年11月新修订的《矿产和矿产资源使用法》引入了“战略资源区块”的概念，规定若在具有战略意义区块上的油气合作活动影响了哈经济利益并威胁到国家安全时，哈政府可单方面拒绝执行、修改或终止合同。

这些规定对外国投资者进入和退出哈矿业，尤其是收购哈矿产企业构成了实质性障碍。

　　（3）“本国含量”的限制。

2004年哈提出“哈萨克斯坦含量”的概念，即“执行合同过程中雇用的哈萨克斯坦不同等级员工与外国员工的比例”，且外国员工的数量“随着培训和提高哈员工专业水平强制计划的实施应逐年减少”。

“哈萨克斯坦含量”概念除人员外还包括商品、工作和服务。

2007年针对石油开采企业的开采办法要求采办招标过程中，在价格相差不超过20%时，应优先选用当地供应商和承包商。

近年来，有关“哈萨克斯坦含量”的内容已从温和宽松的规则演化为强制性政策。

　　（4）劳务许可和签证方面的限制。

哈对外籍员工申请劳务许可的规定是阻碍外国投资的主要因素之一。

自2001年起，哈建立了外籍员工申请劳务许可的数量限制系统，每年限定发放许可的配额，对员工本地化有了强制性规定。

例如，2009年外国劳务配额为全国就业人口的0.75%，比2008年下降了一半多。

其中：

一、二类劳务（企业领导、中高级专家）为0.35%；三类劳务（熟练工人）为0.35%；四类劳务（季节性农民工）为0.05%[1]。

从2008年6月2日起，哈开始实行引进外国劳务的新标准，即在原来的基础上加入受教育水平、工龄和工作经验的要求，对劳务许可申请文件和办理程序也提出新的要求。

只有获取劳务许可才能办理工作签证。

这些规定给外国投资企业的生产经营带来非常不利的影响。

　　（5）土地使用方面的限制。

哈2003年出台的《土地法》规定，哈本国公民可以私人拥有和租借农业用地、工业用地、商业用地和住宅用地，但是外国个人和企业只能租用农业用地，并且期限不得超过10年。

　　企业在原料设备采购、基础设施使用等方面常受到地方政府的种种限制，致使投资项目无法落实。

由于哈有关投资的法律法规中存在很多变数，因此，执法中表现出很大的随意性。

（二）吉尔吉斯斯坦的投资政策与措施

　　吉尔吉斯斯坦政府对外国投资采取积极鼓励的态度，并从立法方面对外国在吉投资提供保护。

1991年吉政府颁布了第一个《外国投资法》，并分别于1993年和1997年对其进行了修订。

现行《投资法》于2003年3月生效，是吉经济投资领域的基本法规。

　　吉投资优先领域包括：

交通运输业、电信业、农业及农产品加工业、矿山开采业、水力发电、旅游业及其相关产业。

吉对外国投资的主要规定及优惠政策有：

外国投资者在吉投资不受行业限制，可在吉任何经济活动领域进行投资；吉对外国投资者实行国民待遇，对外国投资不得歧视；外国投资者可自由支配一切合法所得，可将在吉经营所得利润及人员的工资收入自由汇往境外，且数量不受限制；外资企业依法享有充分的经营自主权，吉政府部门不得随意干涉。

　　由于《投资法》取消了《外国投资法》给予外国投资者的税收优惠等规定，而吉的投资环境近年来改善不大，因此，该法实施以来并没有产生显著的正面影响。

同时，该法缺少可操作性，如果不辅之以其他行之有效的具体实施细则和配套措施以及其他相关领域的同步改革，尤其是政府服务领域的改革，《投资法》很难在近期内对吉投资环境的改善产生根本的影响。

　　吉尔吉斯斯坦以宽松的投资条件吸引外国投资，除金矿外，对于其他矿产的开发项目，外国人所占的股份比例不受限制。

　　（三）乌兹别克斯坦的投资政策与措施

　　为鼓励外国投资，乌兹别克斯坦于1994年公布《外国投资和外国投资者活动保障法》，1996年制定《关于刺激外国投资并向其提供优惠补充规定的总统令》等，2002年颁布《乌兹别克斯坦自由经济区法》，为外资提供了法律保护和投资优惠。

近年有关投资政策多次补充修改，投资环境大大改善。

　　1.乌兹别克斯坦的投资优先领域及其优惠政策

　　乌兹别克斯坦投资优先领域包括：

油气勘探开发、交通通信、纺织原料加工、服装生产、电子产品及计算机组装生产、机械设备制造、建材、化工、食品、轻工和医疗设备等行业。

投资保障主要有：

投资法10年内不变；外国投资和投资者在乌境内的资产不被征收；外汇款项自由汇入和汇出，没有限制；外国投资者在乌获得的收益可以用于再投资活动或根据投资者的意愿确定；外资在投资活动结束后返还给投资者；保证投资没有政治或其他风险。

优惠政策主要有：

（1）暂时免税。

适用对象有：

列入乌国家投资纲要中的外资项目；外资占50%或以上的生产型合资企业；轻工、纺织和建材等领域中的投资计划列名企业；作为投资进口的技术设备和生产所需物资。

以上优惠条件均有年限规定，最长7年，超过年限有的可以继续享受按一定比例减征的优惠。

此外，外商私人直接投资经济类企业或在劳动力过剩的地区设立企业都可享受3~7年的免税优惠。

（2）降低税率。

2000~2007年，利润税从38%降至10%，统一社会费从40%降至24%，对小企业和农场主规定的统一税率降至10%。

7年间，总税负比重从40%降至27%。

（3）减少纳税基数。

如外资企业的通讯和广告费可以从利润税纳税税基中减去；新建外国投资企业产生的亏损，可自产生亏损年度之后的5年内，用应缴纳的税收款进行均衡抵扣。

（4）延期纳税（税收扶持）。

　　2007年，世界银行和国际金融集团在对乌企业活动改革和投资积极性所做的年度报告中指出，乌在完善商务环境方面取得了很大进步。

　　2.乌兹别克斯坦的投资限制

　　乌在鼓励吸引外资的同时，也对外来投资设置了许多障碍。

例如，乌规定，外资企业的最低注册资本不得少于15万美元，外资所占的比重不得低于30%。

否则，其外资企业身份不被承认，也不能享受相应的优惠。

再者，乌把易开采的石油区块留给自己，次一等的交给俄罗斯和欧美国家开发，而把开发风险大、工艺难、成本高和回报前景不确切的“难采储量”区交给包括中国在内的一些其他国家，在税收、份额油出口方面又不给予特别优惠，加大了中国企业进入市场的难度和经营风险。

另外，自2005年1月1日起，乌实施高资源税政策，对石油、凝析油和天然气分别征收35%、32%和58%的高额资源开采税[2]，现分别降至20%、20%和30%。

此项政策大幅增加了投资者的税务负担，极大伤害了投资者的积极性。

　　（四）塔吉克斯坦的投资政策与措施

　　为吸引外资、发展本国经济，塔在1992年颁布了第一部《外国投资法》，以后不断进行补充和修改，逐步放宽了外商投资领域，降低准入门槛，投资环境不断改善。

塔优先发展的投资领域主要有能源领域的水利工程、煤炭及油气资源的勘探开发，公共设施领域的公路、隧道及桥梁建设以及通讯和农业领域[3]。

　　2007年5月12日，塔政府颁布实施新的投资法。

根据该法，塔政府为投资者提供的权益保障主要有：

投资者权益平等保障（国内外投资者享有平等权利，不受歧视）；投资者和投资活动的法律保障；保障收入支配权；国家权力机构不得干涉投资者的合法经营活动；保障投资者财产被国有化与征用的权利；投资者的再投资保障；国家对投资者及其投资的支持政策。

投资优惠政策有税收优惠、关税优惠和给予国家资助。

　　新投资法进一步突出了投资者的权益保障，为内外资投资者提供了一个公平、公正的法律环境，进一步改善了塔投资环境。

但是，该法规缺少可操作性，如该法没有具体的优惠政策和明确的优先发展的投资领域。

如果不辅之以其他行之有效的具体实施细则和配套措施，该法在具体实施过程中将会遇到障碍。

　　（五）土库曼斯坦的投资政策与措施土库曼斯坦独立后不久，为了加快发展对外经济和吸引外资，土议会于1992年5月通过了《外国投资法》、《对外经济活动法》和《外国特许权法》等法规。

其中《外国特许权法》规定外商可通过竞争获得特许权，这对建立合资企业的外国公司或投资于油气领域的外商十分重要。

1993年1月，土议会通过了《自由经济区法》，规定在8个自由经济区内成立外资企业或合资企业，企业进口设备及相关产品的关税和增值税为零。

　　土政府非常注意运用税收杠杆吸引外国投资，发展对外经济合作，为外国投资者提供的税收优惠主要有：

对外国投资资本和用于外资企业生产产品所需的财产免征关税和进口税；对外资企业进口供外国职员自用的财产免征关税；当外资法人的投资额占注册资本的30%以上时，有权自行出口相当于外资在注册资本中所占比例数量的自产产品（工程、服务）；外资法人有权自行进口用于企业经营活动的产品（工程、劳务），但何种产品为“自产产品”由土内阁规定；在缴纳土法律规定的税费后，外资法人可自行支配其出口自产产品所得的外汇收入。

土政府还对在阿瓦扎国家级旅游区内开展投资活动的外国投资者给予签证居留、税费、金融、保险和交通运输方面的优惠。

　　土对外来投资的限制较少，主要体现在土地的使用上。

土规定，外资的转移和返还不受法律限制；土地的转让和使用权应得到国家的允许；外国企业或外国人无权拥有土地；外国人如在土没有常住许可，就无权拥有不动产。

二　中亚国家投资政策分析

（一）中亚国家投资政策的共性

　　中亚各国有关投资政策和措施具有如下几点共性。

　　第一，发展阶段上具有相似性。

中亚各国投资政策的颁布实施大体可以划分为3个阶段：

从独立到1993年为起步阶段；1994~1999年进入调整和完善阶段；2000年以来进入相对稳定阶段。

　　第二，投资环境普遍得到明显改善。

中亚各国不断调整和完善外资政策和法律，内容涉及面广，投资领域不断拓宽。

　　第三，鼓励与限制并存。

中亚国家实行积极的鼓励外资政策，但原则上都限制外国人在涉及国家安全、社会秩序和环境保护等领域投资。

　　第四，中亚国家投资法律内容欠规范且操作性差。

大多数法律没有配套的法规和实施细则，从而缺乏可操作性，这不仅为法律的执行带来了困难，也影响了具体的实施效果。

　　第五，政策的多变和执法的随意性使投资优惠大打折扣。

中亚各国鼓励外商投资的相关法规修改频繁，政策多变，连续性和稳定性较差，因此，执法中表现出很大的随意性，无形中加大了投资的风险系数，在一定程度上影响到中国企业对其投资的吸引力，尤其是对那些以享受东道国优惠政策为投资目标的企业来说更是如此。

　　第六，名义上的国民待遇与事实上的非国民待遇并存。

现行中亚各国外资法均规定给外国投资者以国民待遇。

但是，这并不意味着外国人与本国国民的法律地位完全相等，而是予外国人以一定限制。

　　第七，近年来，中亚各国内外资政策逐步统一。

随着中亚国家经济好转，尤其是在“入世”的推动下，中亚国家对外商投资的政策进行了一系列调整。

取消内外资企业在税种、税率和税收待遇上的差别，改变内外税法分立的状况，逐步消除内外税制等各种差别，为内外资企业创造一个公平合理的市场竞争环境。

但各国内外资政策的逐步统一事实上减少了外商投资企业的政策优惠，对那些缺乏核心技术优势、对优惠政策较为依赖的加工贸易型中小跨国公司来说影响较大，尤其对那些主要依赖优惠政策而生存的企业影响更甚。

　　第八，日益改善的投资环境始终受到不良社会风气的影响。

中亚国家虽然在法律上都承诺给予外国投资者以种种优惠，不允许国家机关及其工作人员非法干涉外资活动。

但事实上，中亚各国普遍贪污腐败盛行，政府职能部门和国家司法机关办事效率低下，法律意识淡薄，不能依法办事。

（二）中亚国家投资政策的差异

　　中亚各国有关投资政策和措施主要有以下几点差异。

　　第一，就中亚各国外商投资法律制度的发展层次，即完善性和可操作性而言，在中亚五国中，哈萨克斯坦投资法律法规起步最早，也最成熟和完善，可操作性最强。

而吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦和塔吉克斯坦的相关法律则相对较空，缺乏配套的实施细则，可操作性较弱。

　　第二，就各国对外商投资的市场准入度而言，哈萨克斯坦限制最多，市场准入度最小；乌兹别克斯坦次之；而经济落后的吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦限制最少，市场准入度最大，允许外国投资者在本国投资不受行业限制，可在任何经济活动领域进行投资。

　　第三，就各国对外商投资政策的优惠程度而言，经济发展落后的小国优惠程度相对较大，经济发展水平较高的国家优惠程度较小。

　　第四，就中亚各国综合投资环境而言，最好的是哈萨克斯坦，其次是乌兹别克斯坦，其他几国都较差，而尤以塔吉克斯坦最差。

　　总体而言，中亚各国在市场化改革和加入世贸组织以及经济复苏等各种有利因素的影响和推动之下，都逐步完善了相关投资法规，出台了各种吸引外资的优惠政策，引资环境和条件不断改善，使中国的跨国企业可以在更广阔的范围内更加便利地进行投资区位选择和行业选择，必将进一步提升对中亚国家投资水平和层次，推动中国“走出去”战略的实施。

　　主要参考书目：

　　1.段秀芳：

《新疆全面开拓中亚市场对策研究》（研究报告），2009年7月。

　　2.中国商务部公平贸易局：

《国别贸易投资环境报告（哈萨克斯坦）》，http：

//mofcom.gov.cn，2007年4月17日。

　　3.《乌兹别克斯坦吸引外资主要优惠政策》，http：

//uz.mofcom.gov.cn，2009年5月1日。

　　4.《塔吉克斯坦共和国投资法》，http：

//t.jmofcom.gov.cn，2007年6月7日。

　　5.《吉尔吉斯共和国利用外资法规和政策（吉尔吉斯投资指南之三）》，http：

//kg.mofcom.gov.cn，2004年7月28日。

　　[作者系新疆财经大学国际经贸学院党委书记兼副院长、教授、硕士生导师和中央财经大学国际经济与贸易学院博士生。

]

　　[本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目《中国对哈萨克斯坦直接投资问题研究》（项目批准号：

09XJA790016）的阶段性研究成果。

]

　　注释：

　　[1]张战：

《哈萨克斯坦投资经营障碍报告》，http：

//kz.mofcom.gov.cn，2009年4月20日。

　　[2]中国商务部公平贸易局：

《国别贸易投资环境报告（乌兹别克斯坦）》，http：

//mofcom.gov.cn，2007年4月17日。

　　[3]中国商务部：

《对外投资合作国别（地区）指南（塔吉克斯坦）》，http：

//mofcom.gov.cn，2009年3月。

　　（责任编辑：

李丹琳）