卫生事业改革发展回顾与展望 文档.docx

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卫生事业改革发展回顾与展望

党的十一届三中全会开启了中国特色社会主义建设的新篇章。

30年来，在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的正确指引下，我国医疗卫生人员面对新的形势勇于探索，开拓创新，为经济社会建设作出了重要贡献，为探索中国特色社会主义卫生发展道路积累了重要的历史经验，为推动卫生事业全面协调可持续发展奠定了雄厚的基础。

一、卫生改革发展取得了显著成就

卫生改革发展紧紧围绕维护好、发展好人民群众健康权益，提高人民健康水平这个目标，针对改革开放以来不同时期出现的群众看病就医中的突出问题，用改革与发展的思路和手段，处理好、解决好不断出现的新矛盾，取得了显著的成就。

（一）有效控制重大疾病，城乡居民健康水平持续改善

我国城乡居民健康水平持续改善，集中体现在国际公认的综合反映健康水平的三个重要指标上：

一是人均期望寿命，由1978年的68.2岁增加到2005年的73岁；二是婴儿死亡率，由1981年的34.7‰下降到2007年的15.3‰，下降了56%；三是孕产妇死亡率，由1990年的88.9/10万下降到2007年的36.6/10万，下降了60%。

虽然我国仍然属于中低收入的发展中国家，但上述健康指标已经位居发展中国家前列，达到了中高收入国家的平均水平，为实现我国政府庄重承诺的联合国“千年发展目标”以及全面建设小康社会的健康目标奠定了坚实的基础（序表1）。

序表1人口期望寿命及监测地区5岁以下儿童和孕产妇死亡率

1991

2000

2005

2007

期望寿命（岁）

68.6

71.4

73.0

婴儿死亡率（‰）

50.2

32.2

19.0

15.3

城市

17.3

11.8

9.1

7.7

农村

58.0

37.0

21.6

18.6

5岁以下儿童死亡率（‰）

61.0

39.7

22.5

18.1

城市

20.9

13.8

10.7

9.0

农村

71.1

45.7

25.7

21.8

孕产妇死亡率（1/10万）

80.0

53.0

47.7

36.6

城市

46.3

29.3

25.0

25.2

农村

100.0

69.6

53.8

41.3

疾病预防控制工作不断得到加强，严重威胁群众健康的重大传染病、地方病得到有效控制。

针对新发传染病的流行形势，我国加大防治力度，成立了国务院防治艾滋病委员会，加强领导。

对艾滋患者实行了“四免一关怀”政策，艾滋病免费抗病毒治疗工作覆盖全国1238个县（区），艾滋病自愿咨询检测服务覆盖全国。

对结核患者实施以免费治疗为核心的现代结核病控制策略（DOTS），覆盖率达到100%。

以灭螺和免费救治患者为重点的血吸虫病防治规划覆盖全国448个疫区县，其中76.3%达到传播控制或阻断标准。

对严重威胁人民健康的地方病防治工作稳步推进，碘缺乏病已经基本消除，大骨节病、克山病和氟中毒等病区不断缩小，受危害人口逐步下降，发病患者显著减少。

国家免疫规划覆盖面一直保持在90%以上的高水平。

2007年国家免疫规划防治传染病的范围从7种扩大到15种，人民群众尤其是儿童的预防保健工作得到显著加强。

30年中，我国基本消灭了丝虫病，实现了世界卫生组织提出的无脊髓灰质炎目标，儿童白喉已连续20年无报告病例。

法定报告传染病发病率由1978年的2364.9/10万下降到2007年的272.4/10万，死亡率由4.85/10万下降到0.99/10万。

在党中央、国务院的统一领导和指挥下，全国卫生系统坚持科学防治，先后夺取了抗击非典和防治人禽流感等重大新发传染病的胜利，维护了人民群众的生命安全，维护了社会稳定和改革开放的伟大成果。

（二）卫生服务体系不断健全，群众获得服务的方便性明显改善

30年来，我国医疗卫生资源总量持续增加。

2007年，我国拥有卫生机构29.8万个，另有村卫生室61.4万个，覆盖城乡居民的卫生服务体系已经基本建立（序表2）；全国医院床位总数370.1万张，比1978年增加了81%；千人口医院卫生院床位数由1978年1.94张增加到2007年2.63张，增加了31%（序表3）。

全国卫生人员数达590万人，比1978年增加了84%（序表4）；全国每千人口卫生专业技术人员数从1978年的2.57人增加到2007年的3.66人，增加了42%。

与此同时，卫生系统的服务和保障能力以及技术水平得到极大提升，人民群众得到发展带来的实惠。

全国医疗机构（不含诊所、卫生所、医务室和村卫生室）诊疗人次由1978年的10.1亿增长到2007年的28.4亿，住院治疗人数由1907万增长到9827万。

序表2卫生机构数

1978

1990

2000

2007

卫生机构总数（个）

169732

208734

324771

298408

其中:

医院

64421

14377

16318

19852

卫生院

55016

47749

49777

40679

内:

乡镇卫生院

55016

47749

49229

39876

门诊部（所）

94395

129332

240934

197083

社区卫生服务中心（站）

-

-

-

27069

妇幼保健院（所、站）

2459

3148

3163

3051

疾病预防控制中心

2989

3618

3741

3585

卫生监督所（中心）

-

-

-

2553

注:

①门诊部（所）包括门诊部、诊所、医务室和卫生所；②1996年起,个体开业人员改为私人诊所计入卫生机构总数，故2000年卫生机构增加较多。

序表3卫生人员数

1978

1990

2000

2007

卫生人员总数（万人）

310.60

490.62

559.10

590.71

卫生技术人员

246.40

389.79

449.08

478.76

其中:

执业（助理）医师

103.30

176.31

207.58

201.29

内:

执业医师

60.96

130.30

160.33

164.45

注册护士

47.72

97.45

126.68

154.33

每千人口执业（助理）医师

1.08

1.56

1.68

1.54

每千人口注册护士

0.42

0.86

1.02

1.18

序表4卫生机构床位数

1978

1990

2000

2007

床位总数（万张）

204.17

292.54

317.70

370.11

其中:

医院

120.62

186.89

216.67

267.51

卫生院

74.73

72.29

74.12

76.32

每千人口医院卫生院床位

1.94

2.32

2.38

2.63

公共卫生服务体系不断健全，预防和控制重大疾病的能力不断提高，人人享有公共卫生服务方面取得显著成绩。

妇幼卫生保健体系不断完善，孕产妇保健服务范围不断扩大，管理逐步规范。

2007年，孕妇产前检查率达到90.9%、产后访视率86.7%，住院分娩率91.7%，新法接生率98.4%。

爱国卫生运动深入开展，城乡卫生面貌得到持续改善。

农村改水受益人口占农村总人口92.1%，农村自来水普及率达到62.7%，农村卫生厕所普及率达到57%。

农村地区的县、乡、村三级卫生服务网络得到加强，医疗机构的整体素质和服务能力大幅度提升。

城市地区大力开展社区卫生服务，改建或新建了2.4万个社区卫生服务中心（站），全科医生和社区护士数量明显增加，服务能力得到提高。

一些城市初步形成了由大医院与社区卫生服务机构组成的两级服务体系。

医疗卫生机构始终将医疗服务质量放在首位，不断加强医院管理。

建立完善医务人员医德考评制度，积极有效规范医务人员的执业行为，医德医风建设取得明显成效，涌现出了吴登云、王忠诚、韦加宁、华益慰、黎秀芳等大批先进模范人物，深受患者及群众爱戴。

两院院士、一大批有突出贡献的中青年医学人才为提高人民群众健康辛勤工作，取得了突出成绩。

医学科技创新取得一批重要成果，分化诱导治疗白血病等研究处于国际领先水平，建立了一批国家重点实验室、重点学科和工程中心，设立了65个卫生部重点实验室。

形成了多层次的医学教育体系，继续医学教育、毕业后教育培养了大量适宜人才。

积极推广医用适宜技术，累计达到196项。

组织开展了艾滋病和病毒性肝炎等重大传染病防治、重大新药创制等科技专项工作。

医学检验技术、数字化医学影像技术、腔镜技术和介入技术、器官移植、基因诊断等现代医学技术的广泛应用，显著提升了疾病检测和诊疗水平，大大缓解了病痛，提高了患者生活质量，越来越多的群众共享了我国医疗卫生服务发展的新成果。

（三）医疗保险筹资体系初步建立，群众“因病致贫”和“因病返贫”问题得到缓解

30年来，我国医疗保险筹资体系建设不断取得进展。

城镇职工基本医疗保险稳步推进，2007年城镇职工基本医疗保险制度覆盖1.8亿人。

城镇居民基本医疗保险已经在88个城市进行试点，已有4291万城镇居民参加。

新型农村合作医疗制度快速推进，筹资水平不断提高，管理制度日趋完善，保障水平稳步提高，截至2008年6月底，全国开展新型农村合作医疗的县（市、区）达到2729个，已覆盖全国所有有农业人口的县（市、区），参加新农合的农村居民为8.15亿人，参合率达91.54%。

城乡医疗救助制度初步建立，农村医疗救助覆盖了全部农业人口的县（区），65%的县（区）开展了城市医疗救助试点。

截至2007年，全国医疗救助资金总规模达71.2亿元，共救助1010万人次。

商业健康保险蓬勃发展，全国已有近100家保险公司提供商业健康保险产品，2007年保费收入达384亿元。

目前，各类保障制度覆盖了超过10亿城乡居民，多层次医疗保障制度框架正在形成。

医疗保障制度为广大城乡居民提供了化解医疗风险的保护屏障，使越来越多的居民摆脱了“因病致贫”和“因病返贫”的困境。

（四）医药生产、流通、监管体系更加规范，群众基本药物需求得到满足

伴随我国市场经济体系的不断发育，医药产业快速发展。

1978～2006年，医药工业产值年均递增16.1%，远远高于同期GDP增长。

药品品种、数量和质量已基本满足国内需求，同时大量出口，不断开拓国际市场。

2007年，医药工业总产值达6679亿元，医药贸易出口额246亿美元。

全国现有医药工业企业生产化学原料药近1500种，总产量43万吨，位居世界第二，生产化学药品34个制剂、5000余个品种；全国中药企业已近1500家，中成药已有9000多个品种、40多种剂型，中药工业总产值已达1390.11亿元人民币（而1980年中药工业总产值不足10亿元），中药产品年出口总额已超过10亿美元。

医药商业企业约12万家，为城乡居民提供了方便快捷的医药服务。

建立了行政监管与技术监管相结合，社会监管为有效补充的监管体系，全国共有食品药品监管行政机构近2700个，技术机构约1000个，监管人员6.4万人；农村药品监督网点57.8万个，兼职农村药品协管队伍共计61.1万人。

构建了以各级药品检验检测、审评审批、评价监测等机构为主的技术支撑体系，建立了农村药品监督网和药品供应网，农民用药更加安全、方便、便宜。

药物不良反应监测体系和制度逐步完善。

（五）“中西医并重”方针得到落实，传统医学惠及更多百姓

坚持“中西医并重”的卫生工作方针，民族医药得到发扬光大，深受群众欢迎。

截至2007年，全国已有3072所中医医院，是1977年（184所）的16.7倍；床位数达33.3万张，是1977年（16609张）的20倍，绝大多数综合医院设有中医药科室，72%的乡镇卫生院、92%的社区卫生服务中心和54.7%的社区卫生服务站能为群众提供中医药服务。

初步形成了城市以中医院为中心、社区中医药服务为发展方向，农村以县级中医医院为龙头、以乡镇卫生院为枢纽、村卫生室具备中西医两法乡村医生为基础的中医药服务网络。

2007年，全国中医医院诊疗人次达2.51亿，较1980年（3337万人次）增加了7倍多，出院人数为686万，较1980年（28万）增加了24倍多，较好地满足了居民的需求。

高度重视中医药传承和创新工作，中医药这个中华民族的文化瑰宝在公共卫生、重大疾病防治和基本医疗服务中发挥越来越重要的作用，国际影响不断扩大。

（六）卫生法制化建设深入推进，群众健康权益不断得到保障

国家从保护公民基本健康权益出发，加强卫生法制建设，规范医疗服务行为和卫生行政执法行为。

30年中，全国人大常委会颁布实施了《传染病防治法》、《食品卫生法》、《母婴保健法》等10部有关卫生方面的法律。

国务院颁布实施了《医疗机构管理条例》、《公共场所卫生管理条例》等37部行政法规。

卫生部制定印发了《处方管理办法》等180余件部门规章，组织制定了1800余项卫生标准，对于保障人民健康，规范市场经济行为，促进经济社会发展发挥了重要作用。

截至2007年底，全国31个省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团都已建立省级卫生监督机构，全国有341个市（地）（占总数的98.3%）和2783个县（区）（占总数的96%）组建卫生监督机构。

由卫生行政部门、卫生监督机构、技术支持机构组成，强化属地管理，逐渐覆盖农村地区的卫生监督体系基本形成。

全国共有卫生监督员约9.4万人，综合执法能力不断得到提高。

重视和加强普法工作，加强依法行政，努力转变行政职能，切实维护了公众健康权益。

（七）安全保障作用不断加强，有效维护社会稳定

卫生工作坚持“为人民健康服务、为社会主义现代化建设服务”的方针，不断增强保障经济社会稳定发展的能力。

在每一次洪涝干旱、地震等重大自然灾害和突发公共卫生事件来临时，广大公立医疗卫生机构及其工作人员牢记使命，坚决听从党和国家的召唤，努力做好应急救治和卫生防疫工作，做到了“调得动，派得出，用得上，干得好”，成为有力维护社会稳定和群众生命安全的坚强力量。

为实现大灾之后无大疫，保证人民生命财产安全作出了重要贡献，成为国家应对非传统安全的重要力量，有力维护了改革发展来之不易的宝贵成果。

二、努力探索中国特色社会主义卫生发展道路

我国改革开放的伟大事业史无前例，既没有现成的理论可以学习，又没有现成的经验可以效仿。

30年来，卫生事业在探索中国特色社会主义卫生发展道路中不断解放思想，克服困难，迎接挑战，争取胜利。

（一）解放思想，增加供给的阶段（1978～1992年）

1978年，我国进入了改革开放的新时代，全党工作中心转移到经济建设上来，卫生事业也迎来了新的发展机遇。

20世纪70年代末和80年代初，我国卫生发展面临的主要问题有：

一是“文革”严重冲击了医疗卫生服务秩序，卫生资源严重短缺，卫生服务供给不能满足人民群众日益增长的需求。

二是由于当时经济发展水平很低，综合国力和财力极为贫弱，政府发展卫生事业的能力受到极大限制。

因此，卫生改革发展的重点是，抓住医疗服务供不应求的主要矛盾，增强医疗卫生机构活力，扩大服务供给，大力提高卫生服务供给能力，缓解供需矛盾。

同时提出卫生事业要按经济规律办事，加强财务管理，打破“平均主义”和“大锅饭”的分配方式，调动人员积极性，激发活力，提高效率。

1．恢复卫生工作秩序，将工作重心转移到医药卫生服务上来。

改革开放初期，医疗卫生工作面临着治理整顿、拨乱反正的艰巨任务。

卫生部提出必须不失时机地把工作重心转移到医药卫生现代化建设上来，坚持从卫生工作的实际出发，制定了“普遍整顿、全面提高、重点建设”的方针，大力整顿医疗卫生服务秩序，促进医疗卫生工作标准化，强化各级各类医务人员的职责，改善医疗质量和服务态度，使广大医务人员焕发了活力，医疗卫生工作逐步走上正轨。

2．实行“多渠道办医”和“简政放权”政策，努力缓解“看病难”。

20世纪80年代初期，农村经济体制改革取得了巨大成功。

随着城乡经济发展，居民收入水平和医疗服务需求快速提高，凸显医疗资源严重短缺，医疗卫生服务能力严重不足，普遍出现了“看病难”、“住院难”、“手术难”问题。

据统计，1983年的诊疗人次达到26.5亿，入院人数达到5021万，相当于1978年工作量的2.6倍。

1985年，国务院提出了发展卫生事业的新思路。

一是鼓励多渠道办医，明确了发展全民所有制的卫生机构，实行中央、地方和部门并举的方针，鼓励企业等医疗机构面向社会开放，增加服务供给；鼓励和支持集体办医疗机构、个体开业行医和在职医务人员利用业余时间从事医疗卫生服务工作；农村的村一级卫生机构实行多种形式办医。

二是在医疗卫生机构改革方面，借鉴农村联产承包责任制和国有企业改革的做法，对卫生医疗机构实行放权、让利、搞活，鼓励创收和自我发展的政策。

提出了实行院、所、站长负责制，扩大单位用人自主权。

规定医疗机构开展业务服务的收入可用于改善办公条件和职工福利。

对医疗卫生机构实行卫生经费定额包干，自主支配使用的政策。

三是改革收费制度，对应用新仪器新设备和新开展的诊疗项目，可按成本收费；对于条件好的医疗单位和病房可提高收费标准；允许疫苗注射和妇幼保健等公共卫生服务收取劳务费，允许卫生防疫和卫生监督监测收取劳务费和成本费。

这些措施对于扩大服务供给，调动医疗机构和医务人员积极性，从而缓解群众“看病难”问题起到了积极作用。

为进一步鼓励医疗卫生机构扩大服务，提高效率，增加供给，改善人员待遇，1989年国务院针对卫生服务问题提出了专门意见，着重强调医疗卫生机构微观改革的政策措施。

主要包括推行各种形式的承包责任制，单位要自行管理、自主经营、自主支配财务收支，并决定单位集体福利和奖励基金分配形式。

经费实行定额包干管理，收支结余可部分自主分配。

允许开展有偿服务，允许劳务提成。

经过这段时期的发展，我国卫生事业发生了深刻变化，逐步形成了以公有制为主体，多种形式、多种渠道办医的新格局。

医疗卫生机构通过“放权让利、扩大自主权和分配制度改革”，调动了医疗机构和医务人员的积极性，医疗卫生服务供给大幅度增加，有效缓解了“看病难”、“住院难”、“手术难”等突出矛盾。

此外，初级卫生保健（PHC）和计划免疫等项工作受到高度重视，我国政府对人人享有初级卫生保健做出了郑重承诺，并在广大农村地区积极推行初级卫生保健策略，取得了显著进步。

计划免疫规划在全国得到推行，计划免疫工作的规范化和制度化要求得到贯彻。

卫生系统积极配合和落实国家计划生育政策的实施，开展优生优育技术指导，为提高我国人口素质，控制人口出生率作出了重要贡献。

卫生立法工作逐步起步，《食品卫生法（试行）》、《药品管理法》、《医院工作人员职责》、《医院工作制度》等相继制定颁布，标志着卫生工作开始走向法制化管理轨道。

（二）卫生发展活力不断增强的阶段（1993～2002年）

党的十四届三中全会确立了我国建立社会主义市场经济体制的目标，这标志着我国改革开放进入了一个新阶段。

卫生事业经过第一阶段的改革发展，虽然有效缓解了医疗资源短缺问题，改善了医疗服务效率，但医疗卫生资源配置不合理问题不但没有得到解决，而且越来越突出。

同时，由于医疗机构创收动力趋强，加之农村合作医疗解体，公费医疗和劳保医疗筹资不足，城乡居民面临医疗费用快速上升的巨大压力，“因病致贫”、“因病返贫”问题日渐显现。

因此，这一阶段卫生改革发展的重点，一方面是继续引入市场机制，拓宽卫生筹资渠道，改善效率；另一方面是加快医疗保险制度改革，规范医药生产流通领域的秩序。

在第一阶段推进卫生改革发展的基础上，党中央、国务院于1996年底，召开了建国以来第一次全国卫生工作大会，制定了《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，开始综合推进卫生事业改革与发展。

1．医疗卫生服务体系和监督体系改革的深度广度明显加大。

在总结建国以来卫生事业发展经验和教训的基础上，结合经济社会发展的新要求，1997年颁布了《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，明确了我国卫生事业是实行一定福利政策的社会公益事业，重申政府对发展卫生事业负有重要责任，确定了“以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科学与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务”的新时期卫生工作方针，推动了形式多样、内容丰富的医疗卫生服务体系改革探索。

2000年前后，又在区域卫生规划、医疗机构分类管理、发展中外合资合作医疗机构、改革医疗服务定价机制等方面进行了一系列探索和改革。

一是针对卫生系统条块分割、资源配置不合理问题，实行了区域卫生规划政策，强化了卫生行业管理，明确了医疗机构、床位、人员和大型医疗设备配置的标准和规划。

二是积极发展社区卫生服务，逐步推进城市医疗服务体系的调整，促进城市大医院与基层医疗机构的功能分工和转诊，“小病在社区、大病去医院、康复回社区”的医疗卫生服务体系得到认可。

三是进行了医疗机构分类管理，将医疗机构按照非营利性和营利性进行分类登记，分别实行不同的经济政策和管理措施。

四是鼓励社会力量发展卫生事业。

2000年以后，私立医疗机构发展较快，到2002年底，民营医院已接近1500家，中外合资合作医院超过160家。

五是医院引入竞争激励机制，在全国范围内推行“患者选医院”和“患者选医生”措施，人员管理推行全员合同制和聘任制。

六是农村卫生工作受到极大重视，2002年《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》发布实施，为新时期农村卫生发展指明了方向，明确了农村卫生管理体制，提出了加强农村卫生服务体系、建立新型农村合作医疗制度和医疗救助制度等重大战略部署。

七是对卫生监督体系和疾病预防控制体系提出了改革意见，对加强两大体系建设，落实政府在卫生领域的公共服务和社会管理职能起到了重要作用。

八是卫生法制化建设取得重要进展，《执业医师法》、《献血法》、《医疗机构管理条例》等陆续颁布，卫生法律法规体系更加丰富，对于维护人民群众健康的作用更加突出。

２．探索新的城乡医疗保险制度。

建立于计划经济时期的公费医疗和劳保医疗，对于保障国家机关、事业单位、国营企业和集体企业的职工及其家属获得医疗卫生服务发挥了重要作用。

但是，随着改革开放和市场化进程的加快，这种保障制度日益暴露出抗风险能力不足等弊端。

在各地试点基础上，国务院启动了江苏镇江市和江西九江市的“城镇职工基本医疗保险制度制定”改革试点，探索整合原有的公费医疗和劳保医疗制度。

1998年12月《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》颁布，城镇职工基本医疗保险开始在全国建立。

农村合作医疗制度与农村三级医疗预防保健网和赤脚医生制度，曾被世界卫生组织誉为中国农村卫生工作的三大法宝。

20世纪70年代末曾经覆盖90%以上的生产大队，为保护农民健康发挥过巨大作用。

但是，随着农村经济体制改革，集体经济力量支撑下的合作医疗大面积解体，到20世纪80年代中后期，覆盖率下降到不足10%。

农民看病就医的经济风险越来越大。

2002年，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》颁布实施，新型农村合作医疗制度作为新时期农民医疗保障的主要形式得到确立。

３．加强医药生产流通与监管工作。

医疗服务、医疗保障和医药生产流通构成了“三项改革”的重要内容。

这段时期药品生产流通领域改革的内容主要有：

一是重新修订了药品进销差率和作价方法，下放药品价格管理权限，绝大部分药品价格开始由市场调节。

1996年国务院批准《药品价格管理办法》，药品价格被明确分为两类，国家基本医疗保险药品目录内的药品及少数具有垄断性的特殊药品实施政府定价，占市场流通药品数量的20%左右，占市场销售份额的60%左右，其余全部放开。

二是允许集体、个人、私营等多种经济成分进入药品流通领域，药品流通体制从集中计划的统一购销逐