公务员激励机制理论研究.doc

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摘要：

如何构建一整套激励广大公务员积极进取、廉洁高效、勤政为民的机制，直接影响到政府的行政效率和运作水平，同时对巩固党的执政地位和提高整体执政能力有着现实意义。

文章从委托代理理论、需要理论、人性假设、公平理论等西方经典理论为理论基础，理性分析我国公务员激励机制运行中存在的问题，提出用内部根治的办法来重构中国公务员的激励机制。

　　关键词：

公务员激励机制理论研究

　　中图分类号:

f240文献标识码:

a

　　文章编号:

1004-4914（2011）01-041-02

　　转变政府职能，提高行政办事效率，很关键的一方面就是要求我们造就一支廉洁、精干、高效、务实的政府公务员队伍。

如何构建一整套激励广大公务员积极进取、廉洁高效、勤政为民的机制，对巩固党的执政地位，提高整体执政能力有着现实意义，直接影响到政府的行政效率和运作水平。

　　一、公务员激励机制概述

　　激励就是通过满足员工的需要而使其努力工作，从而实现组织目标的过程。

也就是说，激励员工动机就是要设法使他们看到自己的需要与组织目标之间的联系，使他们处于一种驱动状态，他们在这种状态的驱策下所付出的努力不仅满足其个人需要，同时也通过达成一定的工作绩效而实现组织目标。

公务员的激励机制，主要指政府机关主管部门设计的旨在规范各部门及其公务员的行为从而提高管理的效率，提供高质量公共服务的制度规范的运行机制，一般包括考核、晋升、奖励、工资福利保险四个方面。

其中考核是激励机制的基础，后三者是激励机制的手段。

　　二、公务员激励机制的理论基础

　　1.委托代理理论。

委托代理理论是过去30多年里制度经济学最重要的发展之一。

它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。

委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。

委托代理理论的主要观点认为：

委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。

其原因一方面是生产力发展使得社会分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。

但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。

在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。

世界上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托代理关系，股东与经理、经理与员工、选民与人民代表、公民与政府官员、原（被）告与律师，甚至债权人与债务人的关系都可以归结为委托人与代理人的关系。

所以为了预防和惩治代理人的腐败自利行为，委托人有必要采取“胡萝卜与大棒”政策：

一方面是对其代理人进行激励，力求实现激励相容；另一方面对代理的过程实行监督，充分发挥“经理人市场”的作用。

这样使得代理人的行为符合委托人的效用函数。

　　2.需要理论。

需求层次理论是解释动机的重要理论，美国著名社会心理学家马斯洛提出个体成长的内在动力是动机，认为动机是由多种不同层次与性质的需求所组成的，而各种需求间有高低层次与顺序之分，每个层次的需求与满足的程度，将决定个体的人格发展境界。

需求层次理论将人的需求划分为五个层次，由低到高，并分别提出激励措施。

其中底部的四种需要（生理需要、安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要）可称为缺乏型需要，只有在满足了这些需要个体才能感到基本上舒适。

顶部的需要（自我实现需要）可称之为成长型需要，因为它们主要是为了个体的成长与发展。

了解不同的需要，就可以在行政管理工作中，有针对性地对公务员的不同层次的需要实行有效的激励，激发起行为动机，达到提高行政效率的目标。

　　3.人性假设理论。

人性假设对研究组织中人的行为规律和特征具有重要意义。

管理者对人有什么样的预料和假设，就会有什么样的管理办法。

人性假设是一切管理者应用管理理论、实施管理行为的哲学基础，是管理者采取各项管理措施的前提。

　　所谓人性即指人的本性，它侧重于人与生具来的特性。

我国古代思想家关于人性的假设最具代表性的是性善说和性恶说。

在西方，关于人性的学说更是多种多样，我们这里只介绍与组织行为学有关的人性假设理论，比较公认是四种：

即：

“经济人”，“社会人”，“自我实现人”和“复杂人”。

（1）“经济人”也可以翻译成“理性的经济人”，或“实利人”。

这一理论认为人的行为动机就是为满足自己的私利，工作是为了得到经济的报酬。

这种管理思想认为，人天生好逸恶劳，人的一切行为都是趋利的，管理他们就要诱之以利，惩之以罚，即“胡萝卜加大棒”的管理策略。

美国心理学家麦格雷戈将这种管理方式称为x理论。

（2）“社会人”假设，源自美国哈佛大学梅奥教授的霍桑实验，强调了人际关系对人行为的影响，突出了人的社会性需求。

其基本观点是：

人们在工作中获得物质利益固然会受到鼓舞，但不能忽视人的社会属性，一个人周围的环境、与他人的人际关系，对人的工作积极性同样会有很大影响。

社会人性的假设所主张的管理方式与经济人假设的管理方式有所不同，他们要求管理者不要把注意力局限于完成任务上，而应注意为完成任务而工作的人的需要上。

　　（3）“自我实现人”假设由美国心理学家麦克雷戈提出。

他认为，人们要工作，正如要娱乐和休息一样自然，人们并不是不喜欢工作，而是要看工作的条件。

当工作可以满足人们的需要，成为人们满意的源泉，人们就会自然地从事工作，而当人们不满意自己的工作，或这些工作使人感到不愉快，人们就不愿意工作。

这种理论也被称为y理论。

自我实现人性假设所采取的管理方式与经济人是完全不同的，经济人理论强调的是外部的控制、监督。

而自我实现人理论认为：

人是有自我控制力的，可以自我管理，管理者考虑的是如何让下属更好地发挥自己的能力，应该给他们创造怎样的条件。

　　（4）“复杂人”假设又被称作“超y理论”，由摩尔斯、洛施提出。

他们考虑到人的复杂性，用经济人、社会人、自我实现人来解释不同的人在不同的条件下的行为很难全面、完整地反映人性。

他们认为人的需要是多种多样的，而且随着人的发展和生活条件的变化而变化。

人的需要层次因人而异，因事而异。

各种需要可以相互结合，形成动机的多样性。

实际上这种理论倾向于我们常说的具体情况，具体分析。

对人的假设不是固定的，一成不变的。

一个人在不同的时期，他的需要是不同的。

而同一个时期，不同的人也会有不同的需要。

在管理方式上采取灵活手段，对不同的人，不同的情况采取不同的措施。

　　4.公平理论又称社会比较理论，由美国心理学家约翰?

斯塔希?

亚当斯于1965年提出。

该理论是研究人的动机和知觉关系的一种激励理论，理论认为员工的激励程度来源于对自己和参照对象的报酬和投入的比例的主观比较感觉。

该理论的基本观点是：

人的工作积极性不仅与个人实际报酬多少有关，而且与人们对报酬的分配是否感到公平更为密切。

人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动代价及其所得到的报酬与他人进行比较，并对公平与否作出判断。

公平感直接影响职工的工作动机和行为。

因此，从某种意义来讲，动机的激发过程实际上是人与人进行比较，作出公平与否的判断，并据以指导行为的过程。

亚当斯认为：

职工的积极性取决于他所感受的分配上的公正程度（即公平感），而职工的公平感取决于一种社会比较或历史比较。

所谓社会比较，是指职工对他所获得的报酬（包括物质上的金钱、福利和精神上的受重视程度、表彰奖励等）与自己工作的投入（包括自己受教育的程度、经验、用于工作的时间、精力和其他消耗等）的比值与他人的报酬和投入的比值进行比较。

所谓历史比较是指职工对他所获得的报酬与自己工作的投入的比值同自己在历史上某一时期内的这个比值进行比较。

　　每个人都会自觉或不自觉地进行这种社会比较，同时也要自觉或不自觉地进行历史比较。

当职工对自己的报酬作社会比较或历史比较的结果表明收支比率相等时，便会感到受到了公平待遇，因而心理平衡，心情舒畅，工作努力。

如果认为收支比率不相等时，便会感到自己受到了不公平的待遇，产生怨恨情绪，影响工作积极性。

当认为自己的收支比率过低时，会产生报酬不足的不公平感，比率差距越大，这种感觉越强烈。

这时职工就会产生挫折感、义愤感、仇恨心理，甚至产生破坏心理。

少数时候，也会因认为自己的收支比率过高，产生不安的感觉或感激心理。

　　我们看到，公平理论提出的基本观点是客观存在的，但公平本身却是一个相当复杂的问题，这主要是由于下面几个原因：

（1）它与个人的主观判断有关。

上面公式中无论是自己的或他人的投入和报偿都是个人感觉，而一般人总是对自己的投入估计过高，对别人的投人估计过低。

（2）它与个人所持的公平标准有关。

上面的公平标准是采取贡献率，也有采取需要率、平均率的。

例如有人认为助学金应改为奖学金才合理，有人认为应平均分配才公平，也有人认为按经济困难程度分配才适当。

（3）它与绩效的评定有关。

我们主张按绩效付报酬，并且各人之间应相对均衡。

但如何评定绩效？

是以工作成果的数量和质量，还是按工作中的努力程度和付出的劳动量？

是按工作的复杂、困难程度，还是按工作能力、技能、资历和学历？

不同的评定办法会得到不同的结果。

最好是按工作成果的数量和质量，用明确、客观、易于核实的标准来度量，但这在实际工作中往往难以做到，有时不得不采用其他的方法。

（4）它与评定人有关。

绩效由谁来评定，是领导者评定还是群众评定或自我评定，不同的评定人会得出不同的结果。

由于同一组织内往往不是由同一个人评定，因此会出现松紧不一、回避矛盾、姑息迁就、抱有成见等现象。

　　然而，公平理论对我们有着重要的启示：

首先，影响激励效果的不仅有报酬的绝对值，还有报酬相对值。

其次，激励时应力求公平，使等式在客观上成立，尽管有主观判断的误差，也不致造成严重的不公平感。

再次，在激励过程中应注意对被激励者公平心理的引导，使其树立正确的公平观。

　　三、我国公务员激励机制运行中存在的问题

　　从1993年开始全面推行公务员制度到2005年颁布实施公务员法，我国初步建立了有中国特色的国家公务员制度。

在凡进必考、竞争上岗、岗位轮换、辞退制度、激励机制、培训工作、回避制度等方面形成了法规体系，但由于推行公务员制度时间还不长，再加上政府职能的转变，因此我国目前的公务员激励机制还不太完善、健全，对照上述理论尚有许多问题有待改进，主要表现在以下方面：

　　1.激励标准设定不合理。

虽然在形式上规定以工作绩效作为激励的主要标准，但由于缺乏对工作绩效指标的科学量化分析，导致在实践中没有可操作性，以致激励标准的具体指标的权重在现实安排中具有很大的弹性。

正是由于这种弹性的存在，极易导致在具体激励考核时弱化绩效指标，强化其他指标，这样，就可能导致工作绩效得不到与其相当的激励甚至根本得不到激励，从而导致尽职尽业的公务员产生悲观预期，结果是激励失效。

此外，由于我国政府部门的激励标准大多采用定性描述的方法加以设定，这就直接导致了我国政府部门内部的同类部门的激励标准不统一，而激励标准的不统一易造成激励安排的不公平，因此，公务员产生悲观预期，导致激励失效。

　　2.激励手段选择不恰当。

从总体上看，我国政府部门长期以来过于强调精神激励，忽视物质激励。

直至今天，我国政府部门的激励仍然偏重于精神激励而相对忽视物质激励。

这样，直接导致公务员的精神满足与物质的获得不对称，进而导致公务员的心理失衡，以非法或违规的方式谋求不正当的物质利益，致使激励失效。

从激励方法的运用上来看，我国政府部门的激励方法老套、单调、僵化，不能适应现实激励的需要。

在具体的激励活动中，往往不是从公务员的多样性需要出发选择具体的激励手段和激励方法，而是根据预先设定的方案进行激励，事实上，随着社会生活多样化程度的提高，当代人在需要上愈趋复杂。

同一个人在同一时期具有多样性的需要，同一个人在不同时期具有不同的需要，不同的人的需要又有所不同，不同性别的人需要亦有所不同，不同年龄的人的需要也可能有所不同，在这种情况下，仍然采用传统单调、老套的激励方法已不能适应时代的变迁了。

　　四、内部根治，重构公务员激励机制

　　由于我国政府组织结构仍然采用层级节制的安排，在层级上上级领导下级、下级服从上级。

这种层级节制的组织体系决定了我国公务员的激励机制只能采取内部根治的办法来重构中国公务员的激励机制。

要对我国公务员激励机制进行内部根治，必须采取以下方略：

　　1.要关注激励标准问题，深化对激励标准的各个指标的研究，这是我们优化激励机制的首要前提――基于行为还是基于结果。

委托――代理理论的关于激励标准的选择问题的分析结论指出：

基于结果的代理合同比基于行为的代理合同更能使代理人按委托人的利益行事，这样方能激励代理人的有效合作行为。

我们强调“以结果为本”，就必须找到一套衡量结果的指标体系，否则就无从控制结果。

中国传统的激励控制强调过程取向，注重上级对下级工作过程的每个环节和行动都进行控制。

然而，政府部门具有的复杂性和不确定性以及作为代理人的行为主体拥有自身的私人信息决定了基于行为的过程控制是不可行的。

从成本和收益的角度来讲，也是不合算的。

同时，我国公务员的激励机制问题突出表现在激励标准不统一，激励标准大多为定性标准，缺乏实际可操作性。

由此，对公务员激励标准的选择必须从两方面入手：

一是在标准的选择上，强调以工作绩效作为首要标准，强调以“结果为本”和注重绩效是优化设计我国公务员激励标准的基石。

二是在具体标准运用上，对各个指标进行量化，合理安排各个指标所占的权重，确立一套明确而具体的产出和结果要求（绩效基线、项目目标等），建立灵活而完整的结果评价体系。

　　2.加大对我国公务员激励手段的研究力度，努力开发新的激励手段，科学地运用激励手段。

激励手段必须从人的需要出发，人的需要具有多样性、多层次性、动态发展变化性，公务员的需要同样具有多样性、多层次性、动态发展变化性，因此，我们必须从公务员的需要特性出发，加大对激励手段的研究，从而优化我国公务员的激励机制。

　　3.建立向非人力资本产权转化的合法通道，以保证政府部门具有进行特殊的或一般的人力资本投资的积极性，以及增强吸引市场上高素质、专业化人力资本加盟的内聚力。

为此，要在贯彻德才兼备的原则下进一步完善晋升制度；要打破传统的人事封闭体系，对公共部门急需的高素质、专业化人力资本通过开放的人力资本市场公开招聘、择优录用，并可凭借其高质产权获得公共部门“市场平均水平”以上的收益率，甚至可按照聘用合同获得“超额收益”。

唯其如此，才能保证公共部门具有正向选择、形成高效益的人力资本产出通道。

　　4.在公共权力的所有者对公共权力的使用者严密制衡的治理结构下，建立真实反映人力资本收益和绩效的激励约束机制。

公共权力的所有者既要激励公共权力的使用者的人力资本输出，又要约束因政府部门特有的激励不足而导致的人力资本产权的边际替代。

由于政府部门无剩余价值可言，在剩余价值索取权被删除又缺乏其他权益激励的情况下，政府部门人力资本可能利用公共权力夸大“在职消费”，或者过度使用权力导致权力腐败，所以，激励机制和约束机制是并行不悖的。

一方面，对公务员使用物质和精神刺激的手段，或是通过改变其工作性质、改善其工作环境、赋予其更多的自主权等方式满足作为公务员个体的偏好并适应公务员人力资本价值升值后的需求；另一方面，应采取内外联合的途径保证公务员合法地使用公共权力；于内，进行内部财务审计和工作绩效评估；于外，建立信誉评估、服务质量听证、舆论评价等监控机制，使激励与约束相得益彰。

　　5.积极选择和恰当制定适应政府部门形式的公务员激励模式和战略规划。

这一策略应借助政府部门的知识创新体系，特别是教育培训系统和政策前瞻来进行。

这涉及：

由职位和预算控制向完善工作分类和薪酬制度的转变；在确定人力资本责任和控制成本的基础上，通过区分核心工作、专业技术性工作和临时性工作来制定不同的人力资本的进入及管理的方式，如区分委任制和聘任制等；提供公务员培训机会不仅成为人力资本再投资的途径，而且也成为人力资本激励的一种方式；建立人力资本的市场信息和内外部评估系统；重塑政府的组织文化和团队精神，实现各方利益的帕累托改进。