中国行政监察领导体制的问题浅析与制度创新(1).doc

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内容提要官员腐败是当今我们面临的相当严重的社会问题,反腐倡廉已成为人们关注的焦点.可是每当某个官员的腐败行为被揭露出来时,我们总习惯于从腐败官员主观方面去找原因,却很少甚至根本不去探求腐败行为形成的制度环境.基于这一点,本文力图通过对现行行政监察体制造成的监察不力的原因分析和中国古代汉唐以及西方国家和香港的行政监察制度的经验借鉴,提出构建符合我国国情的纵向层级行政监察领导体制----行政监察院体制的设想.一.由一句“名言”说开去据说，被判处死刑的原山东泰安市委书记胡建学有句“名言”：

“官儿当到局级，就没人能监督了。

”这话在多大程度上反映了客观现实。

我们难以断定，但至少反映了一个官做到“地市级”的腐败官员对外在监督的真实感觉。

例如，陈希同、王宝森在东窗事发之前，种种腐败行为已持续多年，而且愈来愈明目张胆，可是我们的纪检监察机关都监督到哪里去了呢？

还有权力机关，北京市人大为什么从未提起过罢免程序，甚至连质询这种起码的监督程序都没有进行过呢？

中华文明对于“治吏”具有重德治轻法治的传统倾向，但各朝代贪官污吏的层出不穷也说明，希望为官者通过自身的修养，通过自我约束、自我控制来保持清正廉洁只能是一种美好的愿望，虽然各朝代都出现过为国为民公而忘私正大光明两袖清风的父母官，但那实在是凤毛麟角。

人性都有其弱点，对权力、财富以及美色的向往是人类的通病，抑制（并非医治，因为这是无法根除的顽症）这种通病的办法不外乎两方面，即内在对荣誉的追求和外在的对惩罚的恐惧。

如今，我国的荣誉机制并没有很好地确立，而监督和惩罚机制又是如此疏于职守，欲使官员们清正廉洁，谈何容易？

在孟德斯鸠的《论法的精神》中有这样一句话，“一切有权力的人都容易滥用权力”，因为权力本身具有扩张性与易腐性，最容易与腐败并存。

又由于在官僚体制中，权力具有突出的层级性，因此只有同等的权力或无隶属关系的权力才能真正相互独立并相互监督。

当今世界各国，没有哪个国家或地区没有一套行政监察系统，但它们所发挥的作用却大相径庭，在一些国家和地区，行政监察系统成为政治稳定、经济发展的守护神，比如丹麦、瑞典、加拿大、新加坡和中国香港；而在另外一些国家和地区，行政监察系统形同虚设，在那里，“卑鄙是卑鄙者的通行证，高尚是高尚者的墓志铭”，比如哥伦比亚、印度尼西亚、尼日利亚。

由此想起一条著名的定律：

结构决定功能。

比如同是碳元素，只由于排列组合的方式不同，可变成金刚石，也可变成石墨，而金刚石较之石墨，无论在硬度上和用途上均有天壤之别。

回过头来看看我们国家，我们发现，我国之所以一方面存在一个庞大的纪检监察系统，另一方面却是腐败现象愈演愈烈，其症结就在于其本身领导的不合理严重束缚了其功能的发挥。

江泽民总书记1998年5月29日在中央党校发表的重要讲话中，强调“反腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，要求全党“必须进一步加大力度”，“标本兼治”。

应该在哪些方面“加大力度”？

怎样才能“标本兼治”？

廉政机制的建设无疑是其中最重要的方面，因为干部廉洁与否，是个影响广泛的社会问题，而任何社会问题的解决，虽然要以对社会成员的思想教育为基础，但又必须充分发挥社会机制的作用。

二、我国现行廉政监察领导体制问题浅析行政监察领导体制，是指行政体制中，行政监察机关为履行行政监察职能所体现出来的纵向与横向之间的领导关系。

行政监察机关领导体制的核心问题，就是如何处理行政监察机关与政府、行政监察系统内部上下级之间的关系问题。

1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》第七务规定：

“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。

”这一规定说明：

第一，我国行政监察机关设置于行政系统内部；第二，我国行政监察机关实行双重领导体制。

以此相适应，在人事任免上，“县级以上地方各级监察机关正、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意。

”（第十一条）确定这样的领导体制与人事任免方式，其初衷一方面是为了加强上级机关对下级监察机关的领导与监督，另一方面也是为了建立健全监察人员履行职责的保障机制，从干部任免上保护监察人员的合法权益，防止监察机关领导人因坚持原则而被随意撤换的现象发生。

但是从这些年的实践经验来看，由这种领导体制决定，我国的行政监察存在以下几个薄弱环节：

第一、对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关“管得着”但“看不着”，本级监察机关“看得着”但“管不着”。

目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。

然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实祥情，由此便造成了一个监察黑洞。

其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，处于执行机构的地位，且没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是以；而上级监察机关对于下级政府及其领导的监督，则是山高皇帝远。

第二、对同级人民政府所属各职能部门的监督。

前些年国务院监察部的部分同志到地方搞调研时发现：

从省到乡镇都有做好行政建设的若干规定，“七条”、“八条”的，可问及这些具体内容怎么落实以及如何监督时，不是以“大家都管”、就是以“不知道”、“说不清”、“没法管”等回答加以搪塞。

实际情况是，由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有、而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，各主管部门可以以任何“理由”对廉政建设某些制度行使“职权”，行政监察部门因此常处于“规定一发，贯彻难抓；批示一转，落实难管”的两难境地。

第三、如前所述，县级以上地方各级行政监察机关要对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。

但何为“为主”？

这本身是一种很含糊的界定，往往造成实际工作中的职责不清。

不仅如此，相对于上级监察机关的领导来说，同级人民政府的领导更现实，更直接，比如监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。

一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，为了“保选票、保乌纱、保荣誉、保奖金”，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作上情下达，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处；对上级监察机关的指示、意见阳奉阴违，托词抗命；有的甚至对监察机关和工作人员施以种种压力；还有的甚至进行反调查，尤其是在一些大案要案的查处中，这个问题就显得尤为突出。

简言之，我国的行政监察工作，一方面国家在人、财、物力上给予了相当大投入，另一方面却收效甚微，腐败现象愈演愈烈，腐败分子的“出生率”远远高于“死亡率”，根本原因即在于这种横向监察体制下，监察机关与监察对象为同级组织（有必要提醒注意的是，在我国目前条件下，相对财政、物资、工商行政管理、土管、房产等部门，监察部门还是一个“矮人一头”的“冷衙门”），缺乏必要的权力制约；监察活动的横向负责制，使监察活动必然要受到横向关系的干扰，使监察处置权淡化；种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰，进退唯谷；监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系。

这些都是现行横向体制下监察人员的苦衷，无须多议，尽人皆知。

三、纵向层级领导行政监察体制的理论与实践借鉴行政监察系统实际上是国家机器的调控系统，而调控系统失灵势必造成公共权力的流失以致政风不正。

江泽民同志曾经指出，贪污腐败是社会稳定和发展的阻碍因素，它破坏政治体制的正常运转和国家政策的实施，扰乱了社会秩序和资源的合理配置，破坏了法制公平和正义原则，侵害了社会公德和人的精神世界。

在1995年10月6日至10日于北京召开的第七届国际反贪大会上，斯里兰卡反贪污贿赂侦察局局长内拉姆?

加来厅认为，贪污受贿是腐蚀公众对现存组织机构及制度信任的主要原因，它是对公众行为标准的严重腐蚀，除非将它减小到最低限度，否则任何类型的制度改革都将毫无意义。

但是，国家机关工作人员又总是在纷繁复杂的社会环境中，难免受到各种社会关系的非正常影响，如果缺乏有力的监督约束，就不可避免地把种种非正常社会关系带入权力关系中，导致公共权力的非公共运作。

从权力运行来看，其基本特征在于任何公共权力都要受上级制约，但也难免带有主观色彩，如果缺乏强有力的监察机制的制约，势必形成各种非正常的权力论文资料站，以致官商一气，权钱相交。

另一方面，我国在制度和体制上还不完善，存在一定的漏洞和空挡。

由于我国正处于社会主义初级阶段，在经济建设上，处在体制制度还不完善的时期，特别是经济体制，在计划经济和市场经济两种体制并存和转换过程中，既存在旧体制的弊端，也存在新体制的不完善和不成熟；既存在两种体制之间的摩檫和冲突，也存在着两种体制之间的空挡与漏洞。

这就不可避免地给一些投机者和腐败分子一中饱私囊的机会，从客观上来说，这为腐败现象提供了滋生的土壤和条件。

如在市场经济开始阶段，生产资料与价格的“双轨制”，为某些掌握权力的的部门在物质财富的交换上提供了可能。

有的人利用手中掌握的物资调配权，获得“权力利润”，大发横财，导致腐败现象的产生。

再如，在市场经济时期的乡镇企业，其产、供、销完全受供求关系的支配。

有些乡镇企业为了获得原料打开销路，往往采取请客送礼的办法，同掌握财权、物权的有关人员拉关系，结果一些党员干部被腐蚀，走上犯罪道路。

所以，要使行政监察这个宏观调控系统能确保国家机器的良性运转，就必须建立健全独立于行政系统外部的纵向层级行政监察领导体制。

所谓层级制，又称分级制或系统制，系指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管理范围随着层级的降低而缩小的一种组织结构方式。

它所表现的是典型的层级节制制，在实践上往往与首长负责制相联系，其优点在于组织结构严谨，事权集中，指挥灵活，行动统一，组织纪律易于得到贯彻等。

独立的纵向层级行政监察领导体制具有以下几个特点：

第一、监察权力的纵向独立性。

它不受来自于行政系统的横向干扰，监察人员直接对法律负责。

第二、监察权力的纵向负责制，可以避免职责不清，互相推委，容易制约监察者，促使其秉公执法。

第三、监察权力的纵向组织性，易于摆脱人事干扰，避免监察者及亲属的陷入，使监察者能够高屋建瓴地进行监察。

需要指出的是，这种独立的纵向层级监察领导体制古已有之，只是在具体组织形式和功能上有某些差异。

在我国古代漫长的封建社会，不乏纵向层级监察领导体制的光辉典范，但它们由于受封建阶级的局限，逃脱不了特权思想、等级制度等的巢臼，所以最终仍避免不了走入官场上结党营私、互相倾扎、卖官易爵、贿赂成风以致王朝败完的死胡同。

在我国古代封建社会，尽管历代都是行政与司法不分，在地方上，地方行政长官兼任司法长官，但在监察系统的设置上，历代统治者无不倾向于建立一个独立于行政系统外部的监察系统，在监察系统内部则实行层级节制，最高监察长官直接对皇帝负责（也有的朝代为强化对官吏的监督，监察领导体制采用内部横向分工制与外部层级制相结合）。

比如汉代，它的行政监察体系是纵向论文资料站结构，其职能主要包括对中央百官的监察和对地方的监察。

（一）对中央百官的监察，一是丞相司直系统，丞相司直为丞相属官，专察京官：

二是司隶校尉系统，专察中央百官和京畿地区。

它们的最高长官均直接对皇帝负责。

（二）郡对属县，县对属乡的监察，在中央设御史台系统，由御史大夫（其地位之高，权力之大仅次于当朝丞相）负责，掌管监察事务，外领十三州部剌史。

剌史为中央派遣常驻监察区的监察官，专司监察，既无行政权，也无立法权，只有检举弹劾权，与任何长官没有任何隶属关系，直接隶属于御史中丞，御史中丞直接对御史大夫负责，御史大夫直接对皇帝负责。

御史台系统，丞相司直系统，司隶校尉系统互不隶属，分工明确。

可见，汉代行政监察制度已基本上从行政系统中独立出来，御史台系统还具有事实上的独立性，形成监察系统内部层级节制，自成体系，对汉代社会发展和国家稳定发挥了重要作用，出现了“文景之治”，它对后代监察制度影响深远。

隋唐以后基本沿袭汉制，历代的监察制度都具有以下几个特点：

一是地位至尊，二是权力至重，三是机构独立，四是监察权的行使受特殊保障，甚至允许“风闻奏事”。

总之，中国古代监察制度，作为一种统治方法，曾十分有效地发挥了它维护封建专制制度的作用。

它之所以能发挥这种作用，与这套制度设置技术上的“高超”和“精巧”分不开。

随着清朝的灭亡，中国古代的监察制度也寿终正寝，但作为中国古代的一项政治文化，已被流传下来。

孙中山先生正是在总结这一历史经验的基础上，创立“五权宪法”制度，把中国古代创立的监察权同现代立法、行政、司法、考试权并列为五权。

就当代的监察机制而言，香港的廉政公署这种监察模式对我们构建新的监察体制对我们也具有相当的参考价值。

香港的廉政公署是世人公认最有效的行政监察系统之一，其领导体制最大的特点在于它不属于公务员架构，廉政专员直接对港督（1997年7月1日后为香港特别行政区行政长官，下同）负责，除港督外，廉政专员不受其他任何人的指挥和管辖并且在任职期间不得接受香港政府辖下其他受薪职位。

在人事作用上，廉政公署的全体职员自行招聘，其职员的薪金要高于政府其它部门同级公务人员，在此基础上，有关法规条例规定了廉政公署及其工作人拥有查案办案所须的广泛职权，包括有权逮捕任何涉嫌贪污犯罪的人，有权将涉嫌人员扣留48小时以作进一步调查。

正是独立的领导体制和广泛的职权确保了廉政公署监察权的有效行使。

通过以上比较分析，笔者认为，只有独立的纵向层级领导的行政监察制度，才能保障行政监察机关职权的充分行使，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，并且巩固行政机构改革的成果。

随着我国经济体制改革向纵深方向发展，政府和社会组织、企事业单位之间、政府各部门之间，中央与地方、地方与地方之间，公务人员与非公务员之间的关系更加错综复杂，必须尽快改变监察体制目前的内部横向分工制，建立外部层级节制制，使行政监察系统独立化，形成纵向节制的权责体系。

那么，从我国实际出发，怎样的监察结构模式是比较合理的呢？

四、建立独立的层级行政监察领导体制的指导思想和关于行政监察院的初步设想设置行政监察机构的总的原则应该是：

从领导体制上保证监察机关及其工作人员超脱于监察对象的利益之外，保证监察工作人员的正当权利不受损害。

在第七届国际反贪大会上，与会者普遍认为，要反对贪污腐败，必须建立和完善立法，加强各种权力之间的制约与平衡，加强对公共权力监督，并赋予专门机构以足够的法律手段同各种贪污腐败作斗争。