我国政策性银行发展与改革.docx
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我国政策性银行发展与改革
目录
中英文摘要、关键字Ⅰ
一、前言1
二、我国政策性银行发展现状1
三、我国政策性银行商业化改革的必然性2
（一）弥补组织结构和功能上的缺陷3
（二）进一步促进开发性金融3
（三）适应内外部经济金融环境3
四、我国政策性银行改革与发展面临的“瓶颈”4
（一）功能定位不清4
（二）业务分账界定困难5
（三）缺乏法律依据5
（四）资本金缺乏补充6
（五）不良贷款比重过大6
（六）缺乏有效的绩效体系6
（七）机构和人员无法适应业务需要6
五、我国政策性银行改革与发展的思路7
（一）改变传统的定位7
（二）改革内在运行机制7
（三）运行模式的转变8
（四）补充资本金8
（五）处置不良资产的方式8
（六）建立完善考核机制9
结束语9
参考文献10
致谢语11
我国政策性银行改革与发展思考
[摘要]随着市场经济体制逐步完善、金融体制改革的深入，政策性银行暴露出一些急待解决的问题。
特别是资本金缺乏、功能定位不明、不良贷款过多等缺陷已明显制约了经济和金融体系的发展，如何完善政策性银行的职能，对政策性银行进行规范化改革，已成为当前金融改革的紧迫问题。
针对政策性银行市场化改革的必然性，本文通过对政策性银行现状的认识与分析，并总结了其改革中所面临的各种瓶颈因素，从而为我国政策性银行的改革发展提供了思路。
[关键词]政策性银行市场化转型发展
ThereflectonReformandDevelopmentofChinesePolicyBanks
Abstract:
Alongwithgradualimprovementofmarketeconomysystemanddeepenreformofthefinancialsystem,policybanksexposedsomeproblemsthatpressingforsolution.Especially,lackingoffunds,anunsureoffunctionposition,manybadloans.Thedevelopmentofeconomicandfinancesystemhasbeenrestrictedbytheseproblems.Howtoperfectthefunctionofpolicybanksandstandardizationreformingofpolicybankhavebecameurgentissuesoffinancialreformatpresent.Inviewofpolicybankcommercializedreformnecessity,thisarticlethroughtothepolicybankspresentsituationunderstandingandanalysis,andsummarizesitsreformisfacingthebottleneckfactor,tothereformofpolicybanksinChinahasprovidedathinking.
Keywords:
policybanks;marketization;reformation;development
一、前言
我国的改革开放走过了30多年的历程，我国政策性银行的发展也经历了十八个不平凡的年头。
1994年起，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行先后成立，三家政策性银行在社会主义计划经济向市场经济转轨的过程中，积极承担了增强国家宏观调控、实现政府发展战略目标，促进国有专业银行商业化改革等多重使命。
而在我国金融体制改革与发展浪潮的推动下，各家政策性银行自身又逐步开始了从“被动执行”到“主动探索”的角色转变，实行开发性金融实践战略，不断提升市场化程度，政策性银行的改革发展是我国改革开放政策在金融领域的具体体现，更是中国银行业改革开放的重要组成部分。
而今我国经济的不断发展和面临的各种机遇和挑战，我国现存的两家政策性银行的发展必须进入一个新阶段，为适应新形势，传统的政策性银行要转变成符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的金融机构。
二、我国政策性银行发展现状
政策性银行是由政府创立或担保以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。
我国1994年成立政策性银行以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大了对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域的政策性信贷支持，为我国经济发展做出了重大贡献。
国家开发银行于1994年3月成立，直属国务院领导。
截至2011年末，在国内外设有51家分支机构。
它成立时的主要目的就是为国家的基础设施、基础产业和支柱产业（简称“两基一支”）建设项目提供资金支持。
截至2007年底，开行成立时的500亿元注册资本金已形成3200亿元的净资产，这为国家开发银行的转型创造了有利条件。
2008年12月16日，根据国务院的决定，经中国银监会批准，国家开发银行股份有限公司在京成立，这标志着国家开发银行改革发展进入了一个新的阶段，股份公司自成立之日起，将承继国家开发银行的全部资产、负债和业务，注册资本3000亿元。
财政部和中央汇金投资有限责任公司分别出资1539.08亿元和1460.92亿元。
作为曾经最大的政策性银行—国家开发银行已功成身退，现在国家开发银行已基本转型成功，不仅摆脱了政策性银行的束缚，现在已把开发性业务开展的很好。
2011年国家开发银行发挥开发性金融与中长期投融资优势，以市场化的方式支持南水北调等重点项目，积极拓展国际合作业务。
目前，另外两家现存的政策性银行是进出口银行和中国农业发展银行。
中国农业发展银行是直属国务院领导的我国唯一的一家农业政策性银行，主要职责是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。
全系统共有30个省级分行、300多个二级分行和1800多个营业机构，服务网络遍布除西藏自治区外的中国大陆地区。
中央对于农业政策性银行也行了全面工作部署。
2012的中央一号文件突出了加快推进农业科技技术创新这个主题并做出部署，明确指出“支持农业发展银行加大对农业科技的贷款力度”，强调鼓励发展涉农金融租赁、农业科技创新基金、种业发展基金等。
中央的这些部署和要求既明确了农业发展银行信贷支农的重点和着力点，有利于推进农业发展银行“两轮驱动”业务发展战略的实施。
中国进出口银行于1994年成立，直属国务院领导，政府全资拥有，主要支持我国机电产品、成套设备和高新技术产品出口，同时对国际工程承包及各类境外投资提供政策性融资，对外国政府贷款的转贷和中国政府援外优惠贷款的承贷。
截至2011年末，在国内设有21家营业性分支机构。
2011年，中国进出口银行开展全方位金融创新和推广，设计开发了境外转贷、银信合作、信贷资产转让等创新型产品和服务。
与此同时，积极推进人民币国际化进程，大力支持文化产业发展，积极推动现代农业发展，积极探索解决中小企业融资难的新渠道。
最初设立三家政策性银行源于一些残留经济问题的解决，而今现存的两家政策性银行在各个领域也都发挥着重要的作用。
从上面来看，在经济发展高速的现在，各个行业都力争发展，政策性银行也让我们看到了显著长效的发展和业务的新突破，但是现有的光辉淡去，我们依然会发展很多问题，商业化改革必然还要进行下去，我们要继续探索，继续努力，在经营业务上再寻求更好更有效的商业化运作模式。
三、我国政策性银行商业化改革的必然性
2007年，在第三次全国金融工作会议上，政策性银行向市场化转型的改革思路正式确立。
国家开发银行作为政策性银行改革试点也率先启动了市场化改革，成立股份制有限公司是政策性银行股改的起点，是破冰之举。
我国还有两家政策性银行—中国农业发展银行和中国进出口银行。
国家开发银行的改革过程将为这两家银行提供借鉴，也揭示了商业化改革的必要性。
（一）弥补组织结构和功能上的缺陷
我国是个经济转型国家，让市场机制充分的发挥作用是总体改革的既定目标。
在转型过程中，我们遇到了许多行政干预仍嫌过多、市场机制受到压抑的事例，但另一方面，我们也从投资、生产、贸易等方方面面看到了市场失灵的可怕后果。
这类现象，在金融体系中已屡见不鲜。
例如，在对“三农”、对县域经济、对中小企业的金融支持方面，我国的营利性金融机构普遍存在服务不到位、甚至机构和业务的退出行为。
再如，对事关结构调整和国家竞争力提升的某些高风险性投资产业和领域，中国的各个商业银行均表现为行为闪避和态度冷漠。
显然，这也是一种市场失灵，它要求国家的干预和介入，而将三个政策性银行彻底转化为开发性银行，既让它们落实国家的各项政策目标，又基于市场规律拓宽服务领域，减少人员的功能性浪费，这是一种相当现实的优化选择。
（二）进一步促进开发性金融
开发性金融是适应制度落后和市场失灵为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式。
在国际上已有百年历史从各国的实践看，开发性金融通常为政府所拥有赋权经营，具有国家信用建设制度和开发市场的方法，实现政府的发展目标。
承担着支持经济发展、投融资体制改革及相关金融市场建设的重要任务。
开发性金融对经济增长产生作用的主要方式是投资资源的有效使用，生产效率的高效完成。
其有效途径是通过较高水平的金融发展与金融深化。
（三）适应内外部经济金融环境
随着中国经济和金融环境发生变化，政策性银行的发展模式也面临着改革的压力。
首先，社会主义市场经济基本框架的建立，要求依靠经济手段调控宏观经济，而不再以行政的、计划指令的方式，政策性银行作为财政补充功能的历史使命已基本结束。
其次，近年来随着中国经济的发展，财政收入占GDP比重不断加大，财政逐渐有能力替代政策性银行部分工作。
再次，随着国内对资本利用的手段和技术都发生了很大变化，随着我国多层次金融市场的逐步建立和完善，商业性资金已经能够较容易较安全地进入过去需要政策性金融大力支持的领域。
除了外部经营环境的变化外，政策性银行自身还面临着原有体制缺陷逐渐暴露和多年来累积形成的不良资产等问题，这都使其难以持续既有的经营模式。
这种改革压力来自于中国经济正由出口导向型向内需拉动型的转变,但改革并不是完全去除政策性银行的政策性作用,而是要逐步将商业业务引入其中,使政策性银行将来能够“商业”、“政策”两条腿走路。
通过商业化改革后，依靠自身的优势和不断发展的中国市场逐步发展自身的核心竞争力维护国家的金融安全，并为“走出去”的中国企业提供优质的金融支持。
四、我国政策性银行改革与发展面临的“瓶颈”
近年来，在金融业全面开放的大背景之下，为适应新的经济形势，我国政策性银行紧跟国际上开发性银行的发展潮流，不断优化资产负债结构，提高经营管理水平，经营业绩得到不断提升。
政策性银行业务市场化程度不断提高，带有补贴的、政府指令的政策性业务比重逐步下降，银行自营的开发性业务比重上升，这一切都为政策性银行进一步实现职能调整和机构转型的改革奠定了基础。
但是，与此同时由于对政策性银行的法律地位缺乏足够的认识，业务界定困难，在实践中，出现了政策性银行工作效率低、工作方式被动落后，机械地照搬政策，经营绩效考核机制不健全，甚至直接参与相关企业资金运行的“全程监管”等一系列的问题，这些成为了政策性银行商业化改革发展道路上的“瓶颈”。
（一）功能定位不清
目前，一方面我国政策性金融机构都追逐市场份额，力争将自己做大做强，纷纷向竞争性业务渗透，业务超出了银行业监管机构依法核定的范围；政策性银行既享受政策优惠，又与商业银行争夺同一个项目，分同一杯羹。
另一方面，中小企业、住房、环境保护、社会保障和存款保险等，这些需要政策性金融发挥作用的领域又缺少相应的融资机制，一定程度上制约了这些行业的发展。
进出口银行传统的政策性业务已不能适应我国对外贸易和进出口行发展的需要，主要表现在近年来机电产品出口竞争力显著提高，不再主要依靠政策性贷款支持；传统政策性金融业务比重大幅下降，以支持“走出去”为主的自主经营业务迅速上升。
近年来，农业发展银行又逐步开展了一些与其职能相关的商业性业务，但业务管理上，并没有对政策性业务和商业性业务从制度上加以区分，增加了政策性业务和商业性业务混合经营的道德风险。
（二）业务分账界定困难
政策性银行改革后的定位是开发性金融机构。
接下来面临着，其原来的政策性功能该如何处置？
如果仍然部分负担的话，政策性功能和商业性功能之间如何区分？
如何控制政策指令性与政策指导性“两面三刀性”；账户之间如何设立隔离机制；如何防止商业性账户的损失转嫁到国家财政头上，成为一些难以解决的难题。
其中如何分账的难度尤为大。
从目前改革中涉及的具体问题看：
农业发展银行和财政部目前就农业发展银行自定义的“准政策性贷款”的归属问题产生了一定分歧，农业发展银行认为应归属政策性贷款，因为这些业务不是农业发展银行可做可不做的，而是必须要做的。
农业发展银行如果不向这些收购企业贷款，就可能出现农民卖粮难或收购企业打白条的情况，政府便会频频指示农业发展银行支持粮食收购。
而财政部政策倾向于市场化的涉农业务，则应该由农业发展银行自负盈亏，从未承认过农业发展银行的所谓“准政策性贷款”一说，这只是其内部自定的统计口径。
因此实现政策性业务和商业性业务的泾渭分明绝非易事，划分的技术难度极高。
（三）缺乏法律依据
我国正处于法律快速变迁的时代，以往的政策性银行行为与现行法律法规的要求往往存在一定的差距，再加上政策性金融业务活动的特殊性，大多数国家都通过立法的形式对政策性金融的资金来源渠道、资金运用方式和与社会各方面的关系做出明确规定，如德、日、韩立法机构分别通过了《德国复兴信贷银行法》、《日本政策投资银行法》、《韩国产业银行法》，这三国政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府指定和监督，政策的实施、资金的运作等则由政策性银行在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。
而关于政策性银行的立法却一直没有出台,对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有做出明确法律规定。
政策性银行在无制度约束和指导的情况下运行,具有明显的几点缺陷:
一是政策性银行的业务经营只能“摸着石头过河”；二是央行的监督管理无法可依、流于形式,金融风险隐患大；三是制度缺陷制约政策性银行职能发挥和自身可持续发展。
（四）资本金缺乏补充
中国农业发展银行的资本金为国家资本，无其他融资渠道。
同时，包括另外一家在内的政策性银行普遍存在所有者权益比率及资本充足率过低的问题。
按中国农业发展银行和中国进出口银行的章程规定,其资本金分别为200亿元和50亿元,而按照历年统计数据来看，进出口银行、农业发展银行的资本充盈率过低。
而两家银行的负债规模均达到20倍以上,已明显不成比例。
这种局面已严重制约了政策性银行的发展。
融资渠道狭窄,也使政策性银行的业务开拓受到限制。
目前,进出口银行的融资渠道主要依赖发债,在资金利率上存在倒挂,增加了政策性业务的成本；农业发展银行的资金来源还依赖央行的再贷款,不仅影响货币政策操作,也使其发展业务受到资金限制。
（五）不良贷款比重过大
政策性银行经营管理缺乏成本核算和效益观念,盲目追求贷款规模,导致不良贷款率偏高,亏损严重,存在风险隐患。
尽管各家政策性银行的不良贷款率都日趋下降,但开发性的贷款周期长,在电力、城建、公路、铁路、通讯和石油天然气等贷款行业客户集中度高,长期信贷风险不容忽视。
与此同时,国家对政策性业务的利益补偿机制尚不够健全,农业发展银行的巨额不良资产长期挂账,进出口银行资金来源结构不够合理,资金成本偏高。
（六）缺乏有效的绩效体系
政策性银行生存和发展的目标是贯彻国家宏观经济政策，并不以利润最大化为目标，同时政策性银行也是经营性机构，需要以企业化的方式更好地完成调节经济、弥补市场缺陷的任务。
这样容易产生政策性目标与企业化经营的矛盾。
但是我国目前还没有建立对政策性银行的政策性目标有效的绩效考核机制，衡量一家政策性银行好坏的标准，主要的考核指标还是微观经营绩效评价，即与商业性金融相类同的经营业绩。
但是在没有关于政策性目标绩效考核机制的情况下，政策性银行做出的政策贡献、工作业绩不能与工作报酬挂钩，政策性银行追寻政策性目标的动力就会逐渐被追求自身经营效益的动力取代，因此导致了政策性银行与商业性金融的竞争，甚至对政策性目标的偏离。
（七）机构和人员无法适应业务需要
进出口银行分支机构较少，部分省级都无机构设置。
就算是农业发展银行在我国这样发展需求下，它的机构设置也没有覆盖全国各个县市。
有限的分支机构使得农业发展银行和进出口银行在改革进程中只能望洋兴叹，止步不前。
再者，政策性银行人员配置不够，无法更好的服务客户，跟踪业务进展。
开发性金融的业务拓展也需要大量的人员投入和较强的业务水平。
这使得政策性银行业务发展与机构设置和人员建设无法达到同步。
五、我国政策性银行改革与发展的思路
一个政策性银行是否具有可持续发展能力对于公众投资者来说是至关重要的。
可持续发展能力首先取决于政策性银行的总体发展前景、竞争格局和其行业地位，其次要看政策性银行的经营模式和盈利模式是否具备确定性、稳定性或者独创性，再次要看政策性银行经营管理能力（包括创新能力、拓展能力、风险控制体系、人才储备和激励机制等）以及执行力。
政策性银行逐步迈向商业化是中国经济发展的必然要求，但是在改革中，最值得注意的是，千万不能让政策性银行“躺在国家的怀抱里迈向市场”，改革应促使政策性银行朝着“市场定位准确、产权明晰、资产负债透明”的方向发展。
改革也并不是完全去除政策性银行的政策性作用，而是要逐步将商业性业务引入其中，使政策性银行将来能够“商业”、“政策”两条腿走路，与此同时要保证政策性银行的商业性业务和政策性业务要分开，各自实行独立核算、独立运作，不能混淆。
（一）改变传统的定位
矫正决策层和业界人士对政策性银行功能定位的传统理解，应将现有的两家政策性银行统统重新定义为国务院直属、以落实国家产业政策为目标的具有开发型功能的国有金融机构，这种职能的定位意味着政策性银行，特别是农业发展银行和进出口银行的业务范围将大幅度放宽。
（二）改革内在运行机制
一旦对两家政策性银行进行重新定位，这两家银行的治理结构也应当模仿现代公司治理结构，借鉴已改制的国开行进行相应的调整。
产权由单一向多元转化，以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，发挥中央和地方政府的作用，调动积极性。
除了成立董事会、监事会或相关独立董事制度外，其高级管理层也应当按照委托代理关系进行相应的机制设计，并对一些问题进行相应的思考，如董事长和行长是分设还是一人兼任，副行长由董事长、行长提名还是上级组织部门直接委派任命，管理团队的报酬水平可否与业绩相应挂钩，经营管理的廉洁从业该如何保障等等。
如农业发展银行在全国分行行长会议上，农发行党委书记、行长郑晖带头签订了廉洁从业承诺书，会后分别对领导干部、信贷人员和财会人员规定了八个方面的承诺。
（三）运行模式的转变
既然政策性银行在功能上具有完成政府政策目标的依赖市场开拓业务这种双重特性，那么在运营模式的选择上，一方面政策性银行可在财务管理和考核上也理应采取分账管理方式，即分别设立指令性账户和指导性账户。
一旦设立了指令性和指导性两类账户，政策性银行的资金来源和运用，风险管理和监督主体等各个方面都会发生新的变化。
从逻辑上说，两个账户之间必定要设立隔离机制，这种机制也会对政策性银行的组织管理体制、实际业务流程、经营管理力量配备、形成差别约束机制和激励机制等带来一系列的正面影响。
如日本国际协力银行设有海外经济合作账户和国际金融账户，泰国农业与农村合作银行、韩国产业银行、韩国输出入银行等的业务也分为两类管理，分别设置会计账户，分账核算。
另一方面可采取建立子母公司。
即政策性银行成立专门的子公司来提供商业性服务。
这些子公司，有的被政策性银行全资拥有，有的与战略合作伙伴（民营资本企业）合资成立，专门从事商业性盈利业务。
从分析来看,分账管理模式目前更适合中国的实际情况,改革变动较小,对整个系统波动也较小，也容易操作,是现阶段最好的选择。
（四）补充资本金
政策性银行普遍存在所有者权益比率及资本充足率过低的问题。
因此要多渠道充实资本金，并建立长效、可持续的资本金补充机制方面的内容。
从目前中国状况来说，既然确定的纯国有性质不变，那么，资本金补充渠道只能由财政性注资、汇金公司注资以及在国内外市场发债这三个方面构成。
以国家开发银行的成功改制为例，财政部和中央汇金投资有限公司成为了国家开发银行股份有限公司的最大两家股东。
进出口银行、农业发展银行也需多方位取得融资渠道，补充资本金，增加抗风险能力。
（五）处置不良资产的方式
在曾经的三家政策性银行中，由于国家开发银行已改制，不良贷款已基本好转或结清，其状况要优于许多国内一流的商业银行。
但现存的两家政策性银行，农业发展银行和进出口银行却面临着一个共同的问题，即：
如何处置表内不良贷款。
进出口银行不良贷款的规模估计将近百亿元人民币。
而农业发展银行由于体制、政策等历史原因造成的不良贷款总额肯定更要高得多。
在不良资产的处置方式设计中有一个逻辑前提，即作为国务院直属的政策性银行由于指令性任务和安定团结目的而造成的纯粹政策性亏损，中央财政应当认账并给予相应解决，而由于政策性银行本身经营管理不善造成的贷款损失则应当由今后的经营利润转拨备的方式进行抵补。
由于国有粮食购销企业呆账所造成农业发展银行巨额贷款损失还可采取和地方政府谈判，用债权转股权的方式以粮食购销企业的房地产产权变换所有者的办法来解决，等等。
一旦确定了不良资产处置办法，就应该根据处理数额，确定计划完成的期限。
如农业发展银行湖南省分行不良贷款清收5.4亿元；农发行呼伦贝尔支行不良贷款余额下降2.05%。
（六）建立完善考核机制
总行相关部门对于政策性银行的考核机制一直是以商业业务绩效为主，而很少关心政策性业务的绩效评价。
要完善商业业务和政策性业务绩效双考核，增强员工对于政策性业务的动力，从而不会使政策性银行基本业务的偏离。
要把两个业务类型同时结对考核，两个同时纳入绩效评价体系。
为进一步建立和完善激励约束机制，引导各行工作转变，需制定更为有效的考评原则。
首先是实效性原则。
根据各行不同业务侧重点不同的情况，采用针对性强、更为直观、更具激励约束作用的考评指标，对各行（部）年度经营成果和管理工作进行综合考评。
其次是基础性原则。
按照“基础为要、基层为重、制度为上、员工为本”的治行理念贯穿到经营绩效综合考评之中，体现以精细化管理为基石，以落实制度为抓手，以提高执行力为目标的管理要求，把经营成果和“双业务”工作抓实抓好。
再次是客观性原则。
按照统一的计分规则和测算标准，在政策性业务和商业性业务从存量基数评价经营绩效贡献的基础上，客观的考核评价各行之间的增长状况及发展水平。
结束语
总之，政策性银行改革是总体趋势，一方面，我们不应因噎废食，看到困难就停止商业化改革的步伐；另一方面，我们也不应囫囵吞枣，看到商业化好就急于一蹴而就，使政策性银行的经营目标忽然之间就由保本微利转向商业化运行的利润最大化。
所以由此来看，改革是一个循序渐进的过程，需积极调整经营策略，努力拓展信贷领域，突出强化客户维护和风险化解，进一步夯实基础管理，协同推进执行力建设、队伍建设、文化建设，使业务经营和内部管理取得显著成效，方可实现政策性银行可持续发展的最终目标。
[参考文献]
[1]国家开发银行.国家开发银行股份有限公司在京正式成立[EB/OL].
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