湖北省宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作实施细.docx

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湖北省宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作实施细

第一讲实施细则概述

王远燃

《湖北省宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作实施细则（试行（送审稿》（简称《实施细则》经过反复讨论修改形成。

2012年9月开始调查研究;2013年1月17日至27日编写组完成初稿;1月29日邀请5个试点县（市、区的分管局长、地籍科长、省土地规划勘测院有关专家,会同地籍处和省土地登记办公室的负责人和技术骨干,进行讨论,对《实施细则》提出修改意见;1月31日将修改后的讨论稿发给厅机关6个处室和各市州、直管市、神农架林区,征求意见,要求2月25日将修改意见反馈省土地登记办公室;2月27日至3月3日,结合各处室各地的意见,再次对《实施细则》进行修改,共收集94条意见,采纳42条,校对修改150处,增补调整60余处。

还向全国土地登记办公室请示询问了有关问题;3月8日,邀请厅8个相关处室、直属单位的负责人和专家对修改稿再次讨论;3月11日编写组根据讨论的意见对20多处再次进行了修改;3月14日,地籍处、土地登记办的全体同志以及省土地规划勘测院的专家再次集中讨论,形成送审稿。

正在按程序上报审批。

整个编写过程是严谨慎重的。

一、《实施细则》编写的指导思想

（一贯彻党中央国务院的文件精神

2008年党的十七届三中全会所作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出要“按照产权明晰、用途管

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制、节约集约、严格管理的原则。

进一步完善农村土地管理制度”,“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。

《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确要求做好集体所有权确权登记颁证工作,将权属落实到法定行使所有权的集体组织。

2010年中央1号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》要求加快农村集体土地确权登记颁证工作,用三年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织,加快宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,工作经费纳入财政预算。

2012年中央1号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》再次要求,加快推进农村地籍调查,2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权登记颁证,推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

特别是2013年,《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发[2013]1号再次强调:

加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查,尽快完成确权登记颁证工作。

农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算,中央财政予以补助。

······改革和完善农村宅基地制度,加强管理,依法保障农户宅基地使用权。

湖北省委省政府根据中央文件精神,结合湖北实际,出台了《关于创新和完善农村体制机制增强城乡一体化活力的若干意见》（鄂发[2013]1号,就农村集体土地确权登记发证工作作出了重大部署。

《实施细则》编写就是以党中央国务院和省委省政府的文件精神为指导进行的。

（二落实四部办的具体要求

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为落实中央文件精神,国土资源部下发了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号。

国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号,简称60号文件,国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号,简称178号文件。

与以往有关文件比较,60号文件和178号文件对农村集体土地确权登记发证工作在原有的基础上,主要明确了四个新的要求:

一是要求按照土地总登记的模式,集中人员、时间和地点开展工作;二是落实土地分类国家标准,即《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007,简称《土地利用现状分类》;三是按照统一的宗地编码模式,形成完善的地籍调查成果;四是推进农村集体土地登记数据库建设,进一步完善地籍信息系统。

应该说,《实施细则》充分体现了四个新的要求。

（三以土地管理法律规章为依据

《实施细则》以《土地管理法》的第二十七条、第二十九条为开展地籍调查的法律依据;以国务院的《土地调查条列》为依据约束规范土地调查的行为;以《土地管理法》的第十一条、第十二条、第十三条、第四十六条、第八十二条为土地登记发证的法律依据;以《土地登记办法》为依据确定规范登记发证的程序,以国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》等为农村集体土地确权的具体依据。

（四紧扣技术规程方案

2012年7月,国土资源部发布最新版本的《地籍调查规程》（TD/T1001-2012简称《地籍调查规程》,重新规定了地籍调查内容、

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程序、方法、要求、成果管理及信息化建设等,有别于《城镇地籍调查规程》（TD1001-1993,简称《城镇地籍调查规程》和《第二次全国土地调查技术规程》。

2011年11月28日国土资源部办公厅印发了《宗地代码编制规则（试行》的通知（国土资厅发[2011]57号,2012年1月印发了《全国宗地统一代码编制工作实施方案》（国土资发[2012]4号,经过一年多的实践,在总结经验的基础上,国土资源部办公厅2012年12月17日又印发了《全国宗地统一代码编制工作技术方案》（鄂土资厅函[2012]1354号。

在《实施细则》与教材中,将严格按照地籍调查技术规程和宗地统一代码编制的技术方案,予以规定和表述。

（五做好两个结合

1、结合试点经验。

去年,省里就宅基地使用权、集体建设用地使用权的确权登记发证工作,分别在蕲春县、南漳县、恩施市、荆州市沙市区、鄂州市华容区开展了试点。

几个月的艰辛努力,各地试点都取得了值得借鉴的经验。

如沙市区就制订了《沙市区集体建设用地和宅基地确权规定实施方案》,共有10条规定;蕲春县出台了《农村宅基地使用权确权登记发证实施办法（试行》,制定了20条;恩施市制定了8条意见,处理已发证面积与调查核实后面积不一致的问题;华容区制订了《关于农村宅基地确权登记有关问题的处理办法》,4大条19款;南漳县制定了《农村宅基地确权登记发证管理规定》,共27条。

《实施细则》与教材,都尽量地吸纳试点成果。

2、结合基层实际。

由于确权登记发证工作是以县（市、区为单位开展,主要任务都落到基层去完成,外协单位配合进行。

基层所实践经验丰富,技术水平与技术力量相对差一点;外协单位技术力量雄

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厚,但对农村情况了解较少,权属调查的实践经验相对欠缺一点。

针对以上情况,《实施细则》与教材,力争做到结合实际,简单易懂,有的地方还用案例与图片进行解释说明,尽量避免概念化与模棱两可。

《实施细则》共10个部分。

第1部分:

范围;第2部分:

依据;第3部分:

术语与定义;第4部分:

总则;第5部分:

准备工作;第6部分:

通告;第7部分:

地籍调查;第8部分:

土地登记;第9部分:

数据库与管理系统建设;第10部分:

检查验收及资料归档。

另外还有附录部分。

1—4部分和9—10部分,包括附录等;是对土地确权登记发证工作内容、成果与措施的丰富与完善,所包含的内容综合性较强。

5—8部分系统体现了土地总登记的模式。

土地总登记共8个步骤,除准备工作—通告—地籍调查3个步骤外,在第8部分,将土地总登记的后5个步骤,即申请—土地权属审核—公告—注册登记—核发土地权利证书予以规范。

5—8部分,是《实施细则》的核心部分。

为了防止照本宣科或算“流水帐”,省土地登记办公室分别编写了《实施细则》与教材。

《实施细则》全文供大家在实践中边干边学边完善边丰富,逐渐消化。

教材将根据国家、省的相关法规政策,技术规定和试点的情况,确定授课的内容。

这次培训教材的结构,第一讲对《实施细则》的每一部分的主要内容作提示,有的还进行了分析,目的是让大家有一个清晰的思路和完整的印象。

二至七讲,是对重点难点问题进行讲解,应该说有一定的针对性,也是要重点掌握的部分。

第八讲,主要阐述成果的检查验收及资料归档的问题,让大家了解农村集体土地确权登记发证工作应该产生哪些成果,成果达到什么标准,怎样进行检验与管理。

如果按

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照《实施细则》平分秋色讲下来,一是时间不允许;二是主次不分,重点抓不到;三是省里部里经常举办土地登记上岗培训班,每个县（市、区基层所的同志大都参加过培训,讲重复了浪费时间,难以达到培训的效果。

二、范围依据术语与定义

《实施细则》规定的技术、方法、程序、成果管理及数据库建设等内容,适用于宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作。

至少两层含义:

一是适用于所有（包括城镇内的宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作。

它是全覆盖的、没有漏洞和死角。

二是该《实施细则》不适用于其他土地权属的确权登记发证工作。

如集体土地所有权和国有土地使用权的确权登记发证工作。

其原因是规定要求不尽相同。

仅以土地权属界线协议书的制作与签订为例,宅基地使用权和集体建设用地使用权开展地籍调查时只要求填写地籍调查表,不要求签订土地权属界线协议书;对争议宗地,制作土地权属争议原由书。

但对面积较大、界线复杂的集体土地所有权宗地和国有土地使用权宗地宜制作签订土地权属界线协议书,对争议宗地,制作土地权属争议原由书。

依据部分,除引用相关法律规章之外,《实施细则》共引用18个规范性文件。

凡是注日期的引用文件,仅所注日期的版本适用于本《实施细则》;凡是不注日期的引用文件,其最新版本适用于本《实施细则》。

《实施细则》规定了17个术语与定义。

重点讲解如下内容。

1、住宅用地、农村宅基地

（1《土地利用现状分类》规定住宅用地:

指主要用于人们生活

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居住的房基地及其附属设施的土地。

它限定于人们生活居住的房基地,而不是生产设施及其他的房基地。

由此可推住宅用地附属设施用地也是服务于人们生活居住而非其他用途的用地,如晾晒场等就不能纳入住宅用地的范畴,因为《土地利用现状分类》规定,农村宅基地以外的晾晒场等为农业设施用地。

（2《土地利用现状分类》规定农村宅基地:

指农村用于生活居住的宅基地。

住宅用地与农村宅基地两个概念是属种关系。

农村宅基地,即使有附属物用地,其附属物用地也只能限于生活居住等。

有的一个大院内有堆放农具的小屋、拖拉机库房、还有硬化了的场地等,如将其用地全部纳入宅基地范畴,是不妥当的。

要根据具体情况区别对待。

（3关于宅基地的界线问题:

二次土地调查中,有的以墙角延长线为边线形成闭合圈;有的以房屋的滴水为界;还有的两房相邻在0.5米以内的以中心线为界。

各地根据具体情况制定相关规定,在技术设计书中予以明确。

2、地籍调查、地籍总调查、日常地籍调查

（1《地籍调查规程》规定:

地籍调查是针对每宗地的权属、界址、位臵、面积、用途等进行的土地调查。

（2《地籍调查规程》规定:

地籍总调查是在一定时期内,对辖区内或者特定区域内土地进行的全面地籍调查。

根据60号文件规定,要按照土地总登记模式开展农村集体土地确权登记工作。

由此而开展的地籍调查也必然是地籍总调查,是在一定的时期内,对辖区内的农村集体土地所有权和使用权进行全面的地籍调查。

根据地籍总调查的要求,对土地权属状况要全面进行调查核实。

（3《地籍调查规程》规定:

日常地籍调查时指因宗地设立、灭

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失、界址调整及其他地籍信息的变更而开展的地籍调查。

3、宗地草图宗地图

宗地草图是描述宗地位臵、界址点、界址线和相邻宗地关系的现场记录。

宗地图是描述宗地位臵、界址点线和与相邻宗地关系等要素的地籍图,是土地证书和宗地档案的附图。

宗地草图应现场绘制,是宗地图的依据;宗地图以地籍图为基础,在室内可以利用地籍数据编绘;宗地草图是现场记录,宗地图是法律凭证。

两者不能替代。

有的将二次土地调查的线划图作为宗地草图或宗地图,是不可取的,也是不允许的。

这样偷工减料,工序颠倒,会影响数据建库、成果质量和工作效率。

三、总则

《实施细则》中,总则共9项内容:

工作内容,总体技术路线,地籍区和地籍子区的划分与编码,调查单元,地籍编号,工作底图制作,坐标系统,高斯投影长度变形的计算,计量单位等。

重点讲总体技术路线、地籍区和地籍子区的划分与编码。

（一关于总体技术路线

1、土地总登记

60号文件第二条要求:

“要按照土地总登记模式,集中人员、时点和地点开展工作,坚持依法依规、便民高效、因地制宣、急需优先和全面覆盖的原则,注重解决难点问题。

”我省宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作无论是基本思路还是业务程序,都应按照土地总登记的步骤逐步落实到位。

可以这么说,今后几年该项工作应该牢记一个关键词:

总登记。

其基本步骤是:

准备—通告—地籍调查—申请—土地权属审核—公告—注册登记—核发土地权利证

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书。

《实施细则》是基本按照土地总登记规定的程序编写的。

土地总登记的特点。

土地总登记是土地初始登记、变更登记、注销登记以及其他土地登记的基础,具有以下特点:

①阶段性。

有期限,持续一段时间后即结束;②区域性。

作业区通常是一个县级行政单位;③集中性。

在一定范围和时间内有计划统一进行,对象是区域内的所有宅基地使用权和集体建设用地使用权。

总登记之外的土地登记是零星单独进行;④基础性、全面性和公益性;⑤总登记不必然是第一次登记,可以对已经登记过的土地重新登记,其他登记如初始登记也可能在开展总登记之前开展;⑥适用的土地权利广泛,包括集体土地所有权、国有建设用地使用权、国有农用地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地抵押权与地役权等。

2、地籍总调查

在一定时间内,对辖区或者特定区域内土地进行的全面地籍调查,即土地总调查。

这就表明土地总调查与土地总登记具有几个相同的特征—阶段性、区域性、集中性、基础性。

又由于地籍调查是土地总登记的一个重要环节,甚至是一个前提条件,决定了开展土地总登记的同时要开展地籍总调查。

3、总体技术路线

《实施细则》中规定了我省宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证的技术路线。

即以“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则,依据《土地利用现状分类》、《地籍调查规程》、《土地登记办法》、《城镇地籍数据库标准》等相关技术规定、办法和标准,充分有效地利用现有的土地调查成果和登记成果资料以及航天航空遥感、地理信息系统、卫星定位和数据库等技术,采用地籍总调查、土地总登

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记模式,通过外业调查、复核审查、内业建库相结合的方法,完成宅基地使用权、集体建设用地使用权的地籍调查、宗地编码、土地确权、争议调处、登记发证等各项工作,以保障农民集体土地合法权益,促进社会经济发展。

这个总体技术路线与《湖北省加快推进农村集体土地确权登记发证工作总体方案》中的技术路线比较有一些区别:

一是调整了相关依据,将《城镇地籍调查规程》换成《地籍调查规程》;二是在依据中增加了《土地登记办法》;三是明确“采用地籍总调查、土地总登记模式”。

这样,依据更充足,方法更具体,技术路线更明确。

（二地籍区和地籍子区的划分与编码

在实践中,碰到不少的问题;细则将地籍区的问题归纳为6个方面,将地籍子区的问题归纳为8个方面。

应该说对前一段工作出现的问题及处理方法,都有一个清晰的交代。

总体要求是不重不漏无缝接边。

（三宗地代码编制

在原有的基础上,增加了一些新的内容:

如充分采用信息化手段进行新旧代码的自动批量转换,编制宗地编码对应表等。

集体土地所有权确权登记发证时,少数地方做过这样的工作,大部分还没有尝试,要把握其要领。

四、准备工作与通告

（一准备工作

准备工作是土地总登记八个步骤中的第一步。

《实施细则》对准备工作明确提出了三个方面的要求:

1、做好组织准备。

成立领导小组,负责制定工作计划,审核实施方案,调处重大的土地权属纠纷;下设办公室,负责日常工作。

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2、做好行政准备。

确定土地总登记方案,划分土地登记区,落实工作经费,购买必要的仪器和办公用品,配备必要的交通工具,准备相关的宣传材料、通告、表、册、卡、簿、公告、土地权利证书等。

3、做好技术准备。

制定工作规定和技术方案,收集文件资料（用地批准文件、地籍调查资料、土地权属界线协议书、土地争议原由书、土地登记资料、土地权利证书等,收集图件资料（正射影像图、宗地图、地籍图、规划图、大比例尺行政限图、土地利用现状图、基本农田保护分布图等,开展业务培训等等。

4、审查专业队伍的条件。

县级土地登记办公室,对专业队伍应具备的法人资格、技术资质、营业执照、专业水平、工作经验与培训证明等进行审查。

省土地登记办公室《关于农村集体土地确权登记发证工作专业队伍审查有关问题的通知》（鄂土登办发[2012]10号明确了三点意见。

一是没有要求专业队伍实行省级备案;二是第二次土地调查省级备案单位条件不能替代农村集体土地确权登记发证专业队伍的条件,其从业经历只可作为参考;三是各地做好对专业队伍条件审查工作。

（二通告

通告由县级人民政府发布,是土地总登记的第二步。

《实施细则》明确了通告的主要内容、发布方式和土地总登记通告的样例。

在农村集体土地所有权确权登记发证中,各县级人民政府发布了通告,内容不尽一致。

有的只通告了土地所有权登记;有的通告了三权登记。

有两个问题需要强调一下,一是由县级人民政府发布通告,而不是县级国土资源部门和农村集体土地确权登记发证工作领导小组或办公室发布通告。

二是通告中必须明确土地登记区及土地登

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记地址,宅基地使用权确权登记发证一个县级单位少则5万多宗地,多则20多万宗地,不设登记区是运转不过来的。

因此要规划设计好,最好以乡镇为单位设登记区,明确登记范围,办公室地址、联系人、联系电话等,不然,集中到县城,容易产生混乱。

五、地籍调查

地籍调查是土地总登记的第三步。

（一三个特点

一是统一适用范围。

《地籍调查规程》规定的地籍调查方法、程序与标准等,既适应用城镇调查,又适用于农村调查;既适用于土地所有权调查,又适用于土地使用权调查;既适应用国有土地调查,又适用于集体土地调查。

二是吸纳实践成果。

《实施细则》较好地吸纳了二次土地调查与农村集体土地所有权确权登记发证的成果。

如在权属调查方面,如何处理宅基地主建筑与附属物的关系;在地籍区与地籍区划定时,如何做好二次土地调查的城镇土地调查成果与确权登记发证工作的衔接;在权属审核方面,对超面积的如何处理;在数据库建设方面,如何做好基础库与扩展库的统一。

不一一例举,都充分地吸纳了以前调查与登记的实践成果。

三是体现国土新政。

60号文件和178号文件规定的农村集体土地确权登记发证工作,与以往的要求相比较,在“加快推进”上有四个新的举措:

实施土地总登记、统一编制宗地代码、落实土地分类国家标准、建立地籍数据库与地籍信息系统。

《实施细则》从工作内容、技术标准、成果要求各个方面,都系统地体现了60号文件和178号文件新举措的精神。

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（二几点建议

1、把握地籍总调查与日常地籍调查的内在联系。

地籍总调查包括准备工作、土地权属调查、地籍测量、检查验收、成果资料整理与归档等几个方面。

日常地籍调查包括准备工作、日常土地权属调查、日常地籍测量、成果资料的检查、整理与归档等方面。

不难看出地籍总调查是日常地籍调查的基础,后者是前者的巩固和延伸,两者相辅相成,关联度强。

2、把握新老地籍调查规程的区别所在。

《地籍调查规程》与《城镇地籍调查规程》相比较,修改的主要内容有:

——对标准的格式、结构和适用范围进行了规范;

——对标准的术语和定义（地籍等11个进行了规范;

——删除了土地分类;

——增加了地籍数据库和地籍信息系统建设;

——确定了地籍调查的内容。

将初始地籍调查确定为地籍总调查,将变更地籍调查确定为日常地籍调查;

——总则:

确定了地籍调查的内容,调查单位的划分方法、地籍编号的方法、地籍图比例尺、地籍图的分幅与编号。

增加了地籍区和地籍子区划分、坐标系统及计量单位等规定。

——地籍总调查:

增加了工作底图的选择与制作、土地权属状况调查的内容、土地权属界线协议书的签订、土地权属争议原由书的制作等;确定了界址调查的内容,指界和界址点设臵的规定;确定了地籍测量的内容、方法和精度;增加了土地所有权界址点的精度指标;删除了平面三角网控制测量方法;增加了全球卫星定位系统（GPS测量方法和数字摄影测量方法;增加了检查验收和成果资料整理与归

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档的规定。

——日常地籍调查:

确定了日常土地权利调查和日常地籍测量的内容和规定;增加了界址检查、界址放样和日常地籍测量报告编制的规定。

——附录:

确定了指界委托书等5个样式和图式、增加了土地权属界线协议书等8个内容,删除了以街道为单位宗地面积汇总表等3个方面的内容。

3、重点把握地籍总调查中7.2条（土地权属调查。

无论是国土资源系统的业务骨干还是外业单位的业务骨干（甲方和乙方,都要特别弄懂弄通土地权属调查的有关规定。

其理由是:

①地籍是基础,权属是核心。

权属贯穿于地籍与登记发证的始终,与其他各项工作紧密相关,必须抓根本抓核心,把主要的问题解决好。

②7.2条既涉及到行政组织现场指导,又涉及到界址边长丈量和宗地草图绘制,还涉及到地籍调查表填写与土地权属争议原由书签订等,甲乙双方的工作任务与职责不可能断然分开,只有双方都系统掌握其规定与标准,才能密切配合、事半功倍。

③7.2条既涉及到未发证宗地实地调查,又涉及到对已发证宗地的土地权源状况的核实情况的处理,参与各方只有对情况全面了解,才能协调一致,优化配臵资源,实现工作效率最大化。

否则,就会出现两张皮,造成极大的人力物力财力的浪费,这方面的教训是深刻的。

4、全面掌握《实施细则》。

由于土地总登记的逻辑关系严密,各个步骤一环扣一环。

大家在掌握重点的同时,要通读《实施细则》,不能凭爱好学,凭兴趣学;不能学一部分,丢一部分,一知半解,断章取义。

要强迫自己系统地学习,将理论与实践结合,以理清脉络、

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体会精神,做到心中有底有数,把握工作的节奏与主动权。

在此基础上,结合当地的实际,制定更具体的办法和措施,既不违法违规,又解决实际困难和问题。

六、申请与土地权属审核

（一申请

土地登记申请是土地总登记的第四步。

土地登记是土地权利人或土地权利变动当事人按照规定向土地登记机构申请其土地权利状况或权利变动事项,请求在土地登记簿上予以注册登记的过程和行为。

《实施细则》规定了土地登记申请的概念、申请人申请应提交的文件资料、土地登记申