对基本公共服务均等化的探索与思考文档格式.doc
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因此，推进公共服务均等化作为一项紧急而重要的工作，纳入了国家议事日程。
党的十八大从我国进入全面建成小康社会决定性阶段这一战略全局出发，对在改善民生和创新管理中加强社会建设作出了具体部署，提出了明确要求。
党的十八大报告中，首次提出来“基本公共服务均等化”要求。
在人民生活水平全面提高目标中首先强调的就是“基本公共服务均等总体实现”，这标志着基本公共服务均等化成为了社会建设的重要目标。
十八届三中全会对公共服务的要求要素平等交换、资源均衡配置。
实现城乡公共服务全覆盖、均等化的一个重要前提，就是要积极推行城乡公共服务基础设施的标准化建设，让城乡居民公平享受到经济社会发展的成果。
进一步实现基本公共服务均等是全国各级政府的大事，也是中国十三亿人口整体生活水平和生活质量的体现，每一个人都能享受到基本而有保障的符合最低统一标准和水平的公共服务。
这与人们的生产生活息息相关，关系到广大人民群众的切身利益，因此一定要确保公平正义，均等服务，实现社会和谐发展、可持续发展。
一、基本公共服务均等化的理论阐释
（一）基本公共服务均等化的概念与特征
公共服务是政府治理的基本内涵，其涵盖的内容和范围较广。
“基本公共服务均等化”一词是我国理论界和实践部门根据我国政府公共服务地区间、城乡间供给不均等的现状而提出的目标性词汇，它实际上是由“基本公共服务”和“均等化”两个词语组成的。
该词组在我国理论界和实践部门已使用多年并且出现的频率越来越高。
由此可见基本公共服务均等化在我国社会发展中的重要性，正确理解基本公共服务均等化这一概念意义重大。
基本公共服务就是社会性公共服务，是指建立在一定社会公识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维护本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必须提供的公共服务。
包括公共教育、卫生、文化、科技、就业服务、社会救助、养老保障、公共设施、生态维护、环境保护、社会治安、国防安全等。
基本公共服务均等化是指政府（社会）为全体社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件。
基本公共服务的概念回答的是基本公共服务与公共服务的区别，这部分研究主要在于如何对“基本”二字作出回答。
大体而言，学者们倾向于从公民需求、民生以及公民权利三个方面来回答什么是基本公共服务。
“需求伦”认为基本公共服务是满足人的基本需求的公共服务，而人的基本需求则从两个不同的角度被定义。
一种视角以基本公共服务的消费者为出发点，将基本需求定义为人的低层次消费需求和无差异消费需求（刘尚希，2007）；
而另一种视角则以基本公共服务的提供者为出发点，将只能由政府提供，不能将他人的公共需求视为基本需求。
本文认为需求是指在一定社会条件下，一个社会成员所应享有的必需的基础性公共服务。
“民生论”对基本公共服务的解读是从“民生”二字出发，认为基本公共服务是与民生有关的公共服务，诸如“义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济”等。
持“民生论”观点的学者一般认为基本公共服务意味着对人的基本生存、基本尊严、基本能力和基本健康的保障。
“权利论”将基本公共服务视为一定经济社会条件下，保障人的基本权利的公共服务。
有学者将人的基本权利视为基本人权，但人权更多地是一种道德概念，用人权保障来定义基本公共服务是比较含混的。
因此，许多学者更进一步，提出基本公共服务是在特定社会经济条件下，保障人的基本生存权与基本发展权的服务。
三种观点代表了目前国内学界对基本公共服务的主流看法。
尽管视角不同，但学者们就基本公共服务的定义似乎达成了共识，即将基本公共服务视为是事关人的生存与发展的、不能停止供应的最低保障。
基本公共服务均等化问题，人们可以从两个角度来把握：
一是作为过程的均等化，它关心公共服务这种社会财富分配活动的具体过程，强调在政府的主导下实现结果均等化的努力，侧重于关注实现结果平等的手段与工具有效性；
二是作为结果的均等化，它注重公共服务这种社会财富分配活动的结果，即特定时期各地区之间以及同一地区内部个人之间的公共服务供给数量大致相等、公共服务准入机会大致相同。
当然，作为过程的均等化与作为结果的均等化之间并非互不相干。
前者是后者的手段，后者是实现前者的目的。
与均等化的两种含义相对应，基本公共服务均等化也存在如下两种理解：
一是作为过程的基本公共服务均等化，它是指政府为了实现社会公平与公正，以及确保不同地区、某特定地区居民均等地享用与公民基本权利有关的公共服务项目，完善公共财政体制以及为实现此目的进行政策倾斜等活动与过程；
二是作为结果的基本公共服务均等化，它意味着不同地区及特定地区居民已经有机会、有能力享有与公民基本权利有关的公共服务项目，因经济发展与财富不平衡无机会支付或付不起基本公共服务使用费的情形基本得到消除，13亿人口中的每一个人都能享用基本而有保障、符合最低统一标准和水平的公共服务。
（二）基本公共服务均等化的内容
关于基本公共服务均等化的内容，有学者以人的生存与发展所需的基本条件来划定基本公共服务均等化的范围，认为基本公共服务均等化的范围应当对应人的生存、发展、环境和安全四大基本需求。
如常修泽（2007）认为基本公共服务均等化囊括了“基本民生性服务”、“公共事业性服务”、“公益基础性服务”以及“公共安全性服务”；
陈海威（2007）也认为基本公共服务均等化的范围包括底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务以及公共安全服务。
这种理论尽管在逻辑上是充分的，但是在实践上却存在一定的问题。
我们很难说类似于国防安全之类的基本公共服务有均等化的实践意义，他们对公民的保护从一开始就是均等的，同样的现象也发生在一些基础性服务和环境服务领域。
因此，有学者对此进行了反思，认为基本公共服务应当是以满足人的直接需求、使人有尊严的生活为内容。
在现代社会，教育、劳动、健康以及社会救济都是构成人的有尊严的生活的要素。
如丁元竹（2007）就将基本公共服务均等化的内容限定在医疗卫生、义务教育、社会救济、就业服务以及养老保险。
还有学者在此基础上以我国国情为依据，认为住房建设、人口计生也是基本公共服务均等化内容之一。
本文认为以上学者对基本公共服务均等化范围的不同意见，是因为有学者将基本公共服务的范围与基本公共服务均等化的范围等同起来。
基本公共服务体系是一个理论命题，而基本公共服务均等化体系则是一个实践性命题。
有些公共服务尽管是人们不可或缺的，但并不意味着就一定存在均等化上的意义。
实际上，我们注意到，即使是认为基本公共服务均等化包括生存、发展、环境和安全四大基本需求的学者，在研究中也很少关注诸如安全、环境等基本需求的均等化。
就目前中国社会发展的阶段来说，基本公共服务均等化的内容主要集中在义务教育、公共卫生和医疗、养老、社会保障、公共资源和产品的供给方面。
主要是这些方面的均等化，由于生产力的发展，人民生活水平的提高，对基本生活观念的转变，越来越多的人希望可以享受到好的公共服务，逐步向发达地区迁移，为了享受更好的医疗、教育以及优质的公共资源，所以说基本公共服务均等化是与时俱进的，其内容也是随着社会的发展不断改变。
最终目的也是为了满足人们正常的生活需求，让广大人民群众更多更好的享受的社会发展的成果。
（三）基本公共服务均等化建设的重要意义
公共服务均等化建设对我国现阶段的发展意义重大，影响到生产生活的方方面面，不仅为广大人民群众的物质文化生活提供强有力的保障，也对人们的精神文化生活发展提供更好的服务。
不断缩小城乡之间、区域之间、不同社会群体之间人们的差距，进一步缩小贫富差距，缩小两极分化，对社会和谐可持续发展具有很好的均衡作用。
当今社会发展迅速，一些基本的服务更不上，很容易产生一些社会问题，愈发一系列社会矛盾，所以基本公共服务均等化建设迫在眉睫，十分重要。
推进基本公共服务均等化，有助于促进经济社会的可持续发展，贯彻落实科学发展观，重要的任务是保障广大人民群众公平享受义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等基本公共服务。
保障广大社会成员公平分享基本公共服务是实现人的全面发展的重要保证，通过基本公共服务均等化，使农村或西部不发达地区的人民共享经济社会发展的成果、为促进人的全面发展提供了物质和精神保障，同时也为中国经济发展方式转变和经济社会的可持续发展积累日益强大的人力人才资本。
一方面，在健康和教育领域的基本公共服务供给，有助于促进人力资本的积累，替代物质资源的投入，提高劳动生产率和资源的利用率；
另一方面，基本公共服务的供给，特别是基本社会保障水平的提高，有助于增加居民对未来的稳定预期，减少居民的预防性储蓄，促进消费，扩大内需，这都是新时期推动经济发展方式的转变和经济结构优化的重要因素。
推进基本公共服务均等化，是缓解社会矛盾、促进社会公平的重要手段。
我国社会发展的思路由以前的效率优先、兼顾公平、发展到现在的公平与效率并重。
足以看见，我国已经将实现社会的公平提到了社会发展的重要位置，表明国家更加关注民生问题。
我国政府提出的“逐步实现基本公共服务均等化”是维护社会公平正义、建设和谐社会的重大决策。
实现基本公共服务的均等化，保障全体社会成员的基本公共服务，是全体社会成员能够共享改革发展的成果，有助于缩小初次分配可能造成的不公平、有利于消除城市化进程中出现的城乡差距、地区差距和贫富差距，从而消除城乡居民之间的心里隔阂，有利于形成有效的社会安全网，促进整个社会的和谐进步。
推进基本公共服务的均等化，是深化政府体制改革、构建服务性政府的重要手段。
实现基本公共服务均等化，既阐述了政府社会服务的主要职能，也强调了政府服务的质量是为公众提供均等化的服务。
当前，全社会公共需求的全面快速增长，对更好的建设服务型政府提出了迫切要求，同时也是政府体制改革发展的重要动力。
我国已经解决了生存性问题，当前面临的发展是发展性压力，这就要求政府加快体制改革，转变政府职能，以人的发展为目标，狠抓改革攻坚，加快发展惠及13亿人口的基本公共服务体系。
就现阶段而言，加强政府公共服务职能，与促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定一样，是新时期社会发展的重要方向。
二、近年来我国基本公共服务均等化取得的成就
社会建设取得新进步。
基本公共服务水平和均等化程度明显提高。
教育事业迅速发展，城乡免费义务教育全面实现。
社会保障体系建设成效显著，城乡基本养老保险制度全面建立，新型社会救助体系基本形成。
全民医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度初步建立。
保障性住房建设加快推进。
加强和创新社会管理，社会保持和谐稳定。
人民生活水平全面提高。
基本公共服务均等化总体实现，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现。
就业更加充分。
收入分配差距缩小，中等收入群体持续扩大，扶贫对象大幅减少。
社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成，社会和谐稳定。
实现惠及13亿人口的基本公共服务均等化，是适应人民对美好生活的向往、全面建成小康社会的重要举措，是推进消费主导的经济转型、走向公平可持续发展之路的重要战略，是改善民生、推动社会和谐建设的重大任务。
新世纪以来的10多年，我国在推进城乡基本公共服务均等化方面取得了历史性突破。
进入发展新阶段，城乡居民的公共需求全面快速增长，人们“期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好”。
适应全社会公共需求的新要求，党的十八大报告提出到2020年“基本公共服务均等化总体实现”的目标。
笔者基于长期的研究认为，要实现这一目标，从现实的情况出发，未来几年我国迫切需要加快公共服务的体制机制创新，尽快夯实基本公共服务均等化的制度基础，完善体制保障。
（一）从政策层面上予以保障和推进
十八大报告在“人民生活全面提高”这一目标里，第一句就是基本公共服务均等化总体实现。
在贫富差距、地域差距、城乡差距有所拉大的客观情况下，十八大报告首提“公共服务均等化”，说明了未来的发展更强调公平、公正。
随着社会的高速发展和人类文明的不断进步，高科技水平的推进使经济社会发展越来越快，一部分沿海发达城市率先发展起来，一部分西部边远地区发展缓慢，在经济基础上就存在很大差距。
经济基础决定上层建筑，一些地区经济发展不起来，相配套的公共服务水平也提不上去，造成了城乡之间，区域之间以及不同社会群体之间的差距日益增大。
基本公共服务是指政府依照法律法规，为保障全体社会成员基本的公民权利、社会权利和基本福利，必须向全体公民提供的基本公共服务，主要包括国防、外交、义务教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、公共文化体育等。
党的十八大进一步明确了教育发展的方向，宣示了举办“人民满意的教育”、改善教育民生、深化改革，实现“中国梦”的理想。
公共服务的“基本性”指的是一个社会人们生存和发展必需的基本条件,是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准。
保证基本公共服务均等化是政府的公共属性所决定的，也是公共财政的基本任务之一，这也就意味着是指政府要建立和健全公共服务体系，为社会公众提供基本的、在不同阶段不同发展时期具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。
中国特色的社会主义道路决定了我国必须要从社会主义计划经济过渡到社会主义市场经济，而在这个过程中，经济转轨，社会转型，政府本身也面临着自身的转型和转变，政府提供公共服务的内容、方式、手段和途径等面临着变革。
在此种大变革的背景下，政府提供公共服务出现与均等化目标相背离的非均衡化问题也是必然的，是其中一个必经阶段和必然现象。
针对这些问题和难题，党中央及时提出建设社会主义小康社会、和谐社会的目标，及时提出科学发展观，着手解决基本公共服务均等化等当前发展阶段中的突出问题。
建立均等化的公共服务体系，既是落实“以人为本”的科学发展观的要求，也是促进社会公平正义、建设和谐社会的题中应有之义。
建立均等化的公共服务是现代服务型政府的要求，更是落实以人为本的科学发展观的要求。
以人为本，就是一切从人民群众的需要出发，促进人的全面发展，实现人民群众的根本利益。
以人为本是科学发展观的核心和本质，是我们一切工作的出发点和归宿。
公共服务均等化建设可以不断满足不同地区、不同区域、不同群体中人民群众对日益增长的物质文化的需要。
对人们的物质生活需要，精神文化需要都有不同程度的促进作用。
现阶段的公共服务要在在满足生存需要的基础上，还要满足安全、享受和发展的需要。
在提高生活水平的同时，还要不断改善生活质量，改善生活的环境和条件。
更好的促进人们科学文化水平的提高。
充分发挥人的聪明才智，不断提高人的思想道德素质、科学文化素质和身体健康素质，促进人的全面发展，这是21世纪人才战略的重要问题，人才资源是第一资源，要尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。
更好的为人力资本的输出提供保障，努力为人人都能成才创造良好环境和平等机会，充分发挥人力资源的作用，一定程度上推动经济社会发展。
一般而言，基本公共服务均等化就是要在基本的公共服务领域尽量使全民享有同样的权利；
在这个过程中，政府负有重要责任，直接负责提供事关民生的诸如基本社会保障、就业服务、义务教育、公共卫生、基本医疗和公共安全等等的基本公共服务。
可以说，在推行基本公共服务均等化的过程中，政府是关键主体，政策是关键手段。
就我国现阶段的情况看，基本公共服务均等化就是由中央政府通过制定相关基本公共服务的国家标准，再根据地方政府所具有的均等支付这些基本公共服务的能力，确保全体社会成员在不同城乡、地区均有机会享受法定基本公共服务项目的过程。
就理论实质而言，基本公共服务均等化就是以基本公共服务的社会平均水平为基线，根据离该线的远近程度，实施远者多予、近者少予和超者不予的公共政策，使最困难和较困难的群体、地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务，确保全体公民在基本公共服务上的基本权利得到基本满足和维护。
（二）基本公共服务的范围不断扩大
近几年来，随着生产力的发展社会不断进步，人民生活水平和质量显著提高，对生存和发展的需求也随之变化，相对应的基本公共服务的范围也不断扩大。
我国是农业大国，农村是我国发展和各项设施完善比较薄弱的环节。
党和政府继续把“三农”工作作为重中之重，不断强化支农惠农政策措施，农村教育、医疗、社会保障等基本公共服务范围不断扩大，农村社会事业取得重大进步。
我国新型农村合作医疗试点县、参保农民人数都在逐年提升。
近年来，新型农村合作医疗工作进展加速。
国家还安排专项建设资金，继续实施农村卫生服务体系建设，健全县、乡、村三级农村卫生服务网络，改善农村基本卫生服务条件。
提高农民素质是推进现代农业发展和新农村建设的重要举措，长期以来，农村在教育资源和城市相比有较大差距。
十八大提出努力办好人民满意的教育，教育是民族振兴和社会进步的基石。
要坚持教育优先发展，全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，把立德树人作为教育的根本任务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。
全面实施素质教育，深化教育领域综合改革，着力提高教育质量，培养学生创新精神。
办好学前教育，均衡发展九年义务教育，基本普及高中阶段教育。
大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。
加强教师队伍建设。
学校一切教育教学工作的关键就在于教师。
一支业务精湛、师德高尚的教师队伍，是学校质量的根本保障。
这需要我们持之以恒地加大对教师的关心、呵护和培养。
全国财政将新增经费，用于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策。
农村低保方面，探索建立农村最低生活保障制度的要求，各地不断推进农村低保制度的实践。
一些省区市按照本地经济发展水平和财力状况，陆续建立了农村最低生活保障制度。
在全国范围内建立农村最低生活保障制度
。
要求将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。
目前各地正在根据中央的要求，积极推进农村低保工作，建立和完善相关制度。
全面建立农村低保制度，意味着统筹城乡发展在社会保障方面取得重要进展。
同时，农村其他社会保障方面的工作力度也在进一步加大，对农民工工伤保险、医疗保险实施范围不断扩大，劳动和社会保障部正研究和采取措施，制定符合农民工特点的养老保险办法，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。
同时，有条件的地方，正在探索建立农村社会养老保险制度。
这一系列农村社会事业的成绩显示，国家高度重视改善农村民生问题。
公共财政覆盖农村的范围在继续扩大。
国家财政新增的教育、卫生、文化和计划生育等事业经费，将主要用于农村。
国家在农村教育、卫生和社会保障方面出台的一系列重大政策措施，是为了让农民群众共享经济社会发展成果，不断缩小城乡社会事业的发展差距，实现基本公共服务均等化。
在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域，确定了44类80个基本公共服务项目，如公共教育领域的义务教育免费、寄宿生生活补助、农村义务教育学生营养改善等。
规划按照服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等4个方面，提出了每一项基本公共服务的国家基本标准，旨在体现公民权利、政府责任和基本公共服务工作目标，以明确基本公共服务在国家层面的管理和技术规范。
要尽快实施一批保障工程，如义务教育学校标准化建设工程、公共卫生服务体系建设工程等，改善各领域基本公共服务领域基础设施条件，健全服务网络。
逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置、发展机会均等。
建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制。
加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。
此外，要切实加强组织领导和统筹协调，加强评估、监督和问责。
建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求。
把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，是我国公共服务发展从理念到体制的创新。
我国实行社会主义制度，公民都有获得基本公共服务的权利。
保障人人享有基本公共服务是政府的职责，要按照“以人为本，保障基本；
政府主导，坚持公益；
统筹城乡，强化基层；
改革创新，提高效率”的基本要求，着眼制度设计、系统规划、整体推进，建立健全基本公共服务体系。
“十二五”时期基本公共服务的主要目标取向是：
供给有效扩大；
发展较为均衡；
服务方便可及；
群众比较满意。
国家在实现基本公共服务范围上不断创新、不断扩大，为实现更公平的基本公共服务继续前进。
（三）基本公共服务的质量不断提高
继续推进和完善基本公共服务均等化工作，通过完善体系，来织严织密织牢保障基本民生的安全网。
对已有的服务类项目，综合考虑目前的消费水平、物价水平和财政能力，适当提高保障标准，适度扩大保障范围；
对基层和群众普遍希望、迫切需要的项目纳入体系之中；
对国家和省今年新增的、或者是新扩面提标的基本公共服务项目，予以全面落实，保障标准和覆盖范围要适当高于全国和全省平均水平。
同时，完善和落实好既有制度，继续抓好机制创新。
在县与县、镇与镇相邻的地区，引导建立共建共享的合作机制，促进相邻区域基本公共服务一体化；
健全各类补贴、补助资金的支付制度，扩大直补范围，拓展直补渠道；
健全多元化的服务供给机制；
结合推行投资管理“负面清单模式”，完善
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