自考整理资料行政管理学.docx
《自考整理资料行政管理学.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《自考整理资料行政管理学.docx（50页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
自考整理资料行政管理学
第一章 概述
第一节 行政管理学的学科性质与研究对象
一、行政管理学是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和
（一）行政管理的特点：
1、行政管理的主体是政府行政机关
2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务
3、行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动
（二）行政管理学的学科性质
行政管理学属于管理学科的分支学科，又是政治学、经济学、社会学和法学的综合应用学科的原因：
1、 行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科
2、 行政管理学是管理学的一个重要组成部分
3、 行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部
事务过程中的综合运用，是一门多学科的综合应用科学
二、行政管理学的研究对象：
1、政府行政机关对社会公共事务的管理
2、政府行政机关对其内部事务的管理
三、行政管理学的研究内容包括：
行政管理学的基本问题；行政环境；行政权力；行政职能；行政管理机构；行政
管理事务；行政管理行为；行政管理过程；行政管理方法；行政管理规范；行政绩效评估；行政发展
第二节 行政管理学的产生与发展
一、行政管理学产生于 19 世纪末 20 世纪初，美国学着伍德罗·威尔逊的《行政研究》具有里程碑意义，威尔逊
因此成为行政管理学的创始人
二、西方行政管理学产生的必然性：
第一，从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果，也是西方管理学兴起的理论
产物
第二，从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时，行政管理学的
迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要
行政从政治中分离出来，主要表现为行政机关与理发机关的分离，在近代，从英国开始，英国是最早建立资本
主义制度的国家
三、西方行政管理学的发展：
1、19 世纪末 20 世纪初至 20 世纪 30 年代，古典学派理论，主要代表人物有伍德罗·威尔逊，古德诺，怀特，法
约尔，马克斯·韦伯、泰罗
2、20 世纪 40 年代至 70 年代，行为科学学派，决策理论学派（西蒙）和系统理论学派（里格斯的行政生态理论
和卡斯特的权变理论）
3、20 世纪 80 年代，新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论
第三节 研究和学习行政管理学的方法与意义
一、研究和学习行政管理学的方法：
“
（一）理论联系实际是马克思主义理论的根本方法，实践——理论——实践”是理论联系实际的基本形式，也是
研究行政管理学的基本方法
（二）研究和学习行政管理学的具体方法：
规范方法、经验方法、案例方法和比较方法
二、研究和学习行政管理学的意义：
（一）研究和学习行政管理学的理论意义：
研究和学习行政管理学，有助于我们了解行政管理的基本规律，为我
国行政管理的科学化提供理论依据
（二）研究和学习行政管理学的实践意义：
1、研究和学习行政管理学，有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式，为我国行政管
理改革和发展指明方向
2、研究和学习行政管理学，有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平
第 1 页 共 21 页
3、研究和学习行政管理学，有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好
合作，同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平
第二章 行政环境
第一节 行政环境的特点与类型
一、行政环境是指处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各
种事物与情势的总和。
包涵以下四方面的内涵：
1、行政环境是针对具体行政系统而存在的
2、行政环境是通过边界与行政系统相区分
3、行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响
4、行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势
二、行政环境的基本属性：
复杂性；相关性与综合性；层次性；动态性
三、行政环境的类型
（一）自然行政环境与人造行政环境
1、自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称
2、人造行政环境是指人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境
因素的总和，也称社会环境，是与行政系统的产生与发展过程关系最密切、影响最直接的行政环境类别
（二）宏观、中观与微观行政环境
1、宏观行政环境是指能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合
2、中观行政环境
3、微观行政环境特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中必定要与之接触的各种物理、生理
与心理因素总和，主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用
（三）国际环境与国内环境
四、雷格斯的行政生态模式理论认为，当今各国社会存在三种形态：
农业社会、工业社会、过渡型社会
（一）过渡性社会的三种主要特性：
形式主义特性；异质性；重叠性
（二）雷格斯的“融合——棱柱——衍射的行政模型”：
首先，农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式
其次，工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式
再次，过渡型社会的行政模式，即所谓的棱柱型行政模式
第二节 经济环境及其对行政管理的影响
一、经济环境是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方
式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和
二、行政系统的经济环境基本构成要素：
经济力量、社会经济结构、经济体制及科技发展水平
（一）经济力量指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量
（二）社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合
（三）经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和
（四）科技发展水平是一个国家或地区科学与技术的发展发达程度：
首先，行政系统运转的协调，行政效率的提高，离不开高效技术系统的支持
其次，科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击
最后，这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适应的以分权化为取向的
变革
三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响
（一）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响：
第一，较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征
第二，国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低
第 2 页 共 21 页
第三，我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与
完善
第四，科技发展水平相当不平衡
（二）公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响
（三）受限市场模式及其对行政管理的影响
受限市场模式是指在经济结构已经建构化，但却非完全市场化的社会中，价格除了受市场因素限制外，还要受
到买卖双方的社会地位、名望、亲疏关系等非市场因素的影响。
主要表现在两方面：
第一，价格双轨制
第二，全国市场的分割性
第三节 政治环境及其对行政管理的影响最为明显最为重要
一、行政管理的政治环境是指处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直
接或间接影响的各种社会政治因素的集合
二、政治环境因素包括国家政权组织形式及其实际运行状况、政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等
组成部分
三、我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响：
（一）中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响，直接影响与间接影响紧密结合，中国共产党基
本上控制了整个行政系统及其运行过程
（二）人民代表大会制度
（三）迅猛成长的社会团体组织
第四节 文化环境及其对行政管理的影响
一、文化环境因素包括行政价值文化、行政功能文化、行政运行文化以及行政公共关系文化
（一）行政价值文化或关于行政的总体价值观，又被称为行政神话，是指在特定行政环境下，社会民众在社会化
过程中逐渐形成的，关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式
（二）行政功能文化或者说关于行政系统的功能结构观，是在特定行政环境下，社会民众在长期社会化过程中
逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。
主要有两种代表性的文化观念：
1、全能普化型行政功能文化
2、有限分工型行政功能文化
（三）行政运行文化实质上是关于公共行政系统运行机制的认知与价值取向模式，可称之为公共行政过程观，
主要是指社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在的，关于各种公共行政问题得以有效解决的途径
与方式的普遍性价值取向模式。
主要有两种模式：
1、自律本位的人治模式，自律即行为主体主要遵循由自身内在意志和个人情感引申出的道德规范，并以这一
道德规范为依据，选择与之相适应的行为规则与行为方式的心理与行为过程
2、法律本位的法治模式，法律本位就是从人性不完善的基本假定出发，强调法律的至上性，认为公共行政系
统及其运行机制，乃至整个社会政治生活系统都应该实现规范化、法制化
（四）行政公共关系文化可称之为政民关系观，即社会关于民众在公共行政系统中所承担角色方面的认知与价
值取向，也就是人们在社会化过程中形成的，关于公共行政系统与民众间关系的认知、情感与价值取向。
通常
分为传统型、服从型、参与型三种类型
二、我国现行行政文化环境的基本特点
1、管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变
2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变
3、自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变
4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变
第三章 行政权力
第 3 页 共 21 页
第一节行政权力的产生及其来源
一、权力是在现实的社会关系中，权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量
权力的分类：
1、从权力特性看，权力分为本原性权力（主权权力）和从属性权力（派生权力）
2、根据权力主体及目的，权力可分为公共权力和私人权力
3、根据权力作用领域，可分为政治权力、经济权力、文化权力、社会权力等
二、行政权力是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，它是指国家行政机关或被授予行政管理权
限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量
行政权力的基本特征：
1、行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织
2、行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织
3、行政权力的目的是实现国家意志（执行国家意志和实现公共利益是行政权力的根本目标）
4、行政权力的重要基础是国家强制力
三、行政权力起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会的管理权
（一）传统行政权力，是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力
（二）现代行政权力，是与现代工业社会相适应的行政权力，它与传统行政权力比较的特点：
1、行政权力的自主性增强
2、在作用范围日益广泛和内部功能日趋分化
3、现代行政权力是法理型权力
四、国家权力源于人民，人民是国家权力的主体，人民是国家权力的最终根源。
行政权力具体来源有以下几项：
1、强制力，是一切权力的最原始、最直接的来源
2、诱导力
3、组织制度
4、信息
5、个人因素
第二节 行政权力的特性及其价值取向
一、行政权力具有一般国家权力的阶级性、强制性、普遍性的特点外，还有特性主要表现在以下几方面：
（一）公共性，主要体现在：
1、行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织
2、行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域
3、行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务
（二）执行性
（三）有限性，主要体现在：
1、行政权力作用范围有限的
2、行政权力行使的方式是有限的
3、行政权力是受监督和制约的（以权力限制权力，以权利限制权力）
二、行政权力的价值取向是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的
目的以及由目的制约的实现目标的手段问题
三、公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，是指一个共同体成员共同享有的利益，由普遍的个体利益与公
民共同体共同的利益即整体利益两部分组成
四、行政权力是一种与行政责任相对应的权力，没有无行政责任的行政权力，也没有无行政权力的行政责任
行政责任是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务
行政权力与行政责任之间的密切关系：
1、就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任
2、就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任
第 4 页 共 21 页
3、就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任
第三节 中央政府与地方政府行政权力的关系 书 P80
一、中央政府与地方政府的权力关系基本可分为以下两类：
（一）联邦制国家中央政府与地方政府权力关系，英国最为典型：
首先，宪法明确规定联邦地位高于州的原则
其次，宪法列举了联邦的一系列权力，通常称为“授予权力”或“列举权力”
最后，对州的权力，宪法规定，凡宪法未授予联邦或禁止州行使的权力，皆由各州或人民保留，州的权力一般
被称为“保留权力”
（二）单一制国家中央政府与地方政府权力关系，英国最为典型：
中央政府是全国各级地方政府的最高领导机构，各级地方政府必须接受中央政府的管辖，中央政府通过专门
的职能对地方政府实施各方面的监控和指导，其方式包括：
立法控制；行政控制；财政控制
二、20 世纪六七十年代以来，西方发达国家都出现了权力下放或地方分权化趋势，分权化的主要原因：
1、地方分权是为了提高行政效率
2、地方分权是为了适应现代经济的发展
3、地方分权是为了适应政治民主化的需要
三、改革我国中央政府与地方政府关系的具体内容：
1、以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围
2、实现中央与地方利益分配的合理化
3、实行地方分权和基层自治
4、健全和完善对地方权力的监督
第四章 行政职能
第一节 行政职能的特点及其意义
一、行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基
本职责和发挥的功能作用
（一）行政职能是国家职能的构成和体现，国家有两种基本职能：
政治统治职能；社会管理职能
（二）行政职能的特点：
1.执行性；2.整体性；3.多样性；4.动态性
二、行政职能是行政管理活动的实质与核心，研究行政职能的重要意义：
1、研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义
2、研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义，行政职能转变是政府机构改革的核心
3、研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义
4、研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义
第二节 行政职能的发展
一、弱势政府时期即“守夜人”政府时期
（一）特点:
政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维
护市场秩序，提供有限的公共物品
（二）意义：
1、积极意义在于它适应了自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展
2、消极意义在于它导致了社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发
二、强势政府时期即“积极干预”政府时期，1929-1933 年的经济大危机标志着自由放任经济理论的破产和“守
夜人”政府的终结
（一）特点：
1、强势政府时期的行政职能范围大大拓展：
（1）政府加强对市场的宏观调控
（2）兴办国有企业
第 5 页 共 21 页
（3）加强对企业的规范和管制
（4）政府社会管理职能加强
2、强势政府时期的行政职能方式更加复杂多样：
（1）、广泛使用法律手段
（2）、使用计划手段
（3）、制定产业政策
（4）、采取财政政策、金融政策等经济手段
（5）、采取直接的行动手段
（二）意义：
1、积极意义:
在一定程度上导致了 20 世纪 50-60 年代的经济繁荣
2、消极意义：
20 世纪 70 年代之后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且通货膨胀与经济停滞同时出现，
形成了所谓的“滞胀”现象
三、有限政府时期的行政职能
一、新自由主义经济理论认为，政府的干预对社会和经济而言是必要的，政府应该承担经济社会管理职能，维
持社会秩序，保护社会的公共利益。
但政府的干预只能限制在一定范围内，政府不能取代市场机制和市民社会
的作用。
政府的职能主要是在充分发挥市场机制的作用的前提下，对国民经济进行宏观干预和调节，政府的存
在目的是为了实现个人自由，它的权力必须受到法律的限制和社会的制约
二、有限政府行政职能的发展趋势：
1、通过非国有化，减少政府对企业的微观管理
2、政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用
规制是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为
3、推进公共服务职能的社会化、市场化，主要采取三种形式：
（1）政府业务合同出租
（2）以私补公，打破垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系
（3）公共服务社会化
第三节 我国行政职能的转变
一、我国改革开放前行政职能的特征：
1、集中计划管理
2、微观直接管理
3、片面强调政治职能
二、我国改革开放前“全能主义”行政职能的主要弊端：
1、造成政府机构膨胀
2、资源配置效率低下
3、企业和社会缺乏动力机制
4、容易产生腐败
三、行政职能转变是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为
方式及职能结构体系的调整。
在影响行政职能转变的诸环境因素中，经济环境的变化起决定作用
（一）我国政府职能转变的必要性：
1、转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求
2、转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要
3、转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要
4、转变行政职能是深化政治体制改革的需要
5、行政职能转变是机构改革的动因和基础
经济全球化是指商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加，通过国际分工，在世界
市场范围内提高资源配置效率，从而使各国经济相互依赖程度日益加深的趋势
（二）我国行政职能转变的主要内容：
第 6 页 共 21 页
1、职能重心的转变：
工作重点转移到经济建设为中心
2、职能方式的转变：
（1）由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来
（2）由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主
（3）由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合
3、职能关系的转变：
书 P120-125
（1）理顺中央与地方、上级与下级地方政府之间的职能关系
（2）理顺政企关系，基本原则是企业下放，政企分开
（3）理顺政府与市场的关系
（4）理顺政府与社会的关系
（5）理顺政府内部各职能部门之间的关系
第五章 行政管理机构
第一节 行政管理机构的特性与作用
一、行政管理机构也称行政机关、政府机关等，是按照宪法和其他有关法律的规定，依照一定程序组建起来的，
行使国家行政权力，履行各种行政职能的国家机关的总称，是国家机构的重要组成部分
（一）行政管理机构特性：
合法性（首要特性）；主体性；系统性；权威性；执行性和管理性
（二）行政管理机构的作用：
1、行使国家的行政权力，对社会公共事务进行管理，包括经济管理、社会管理、政治管理等方面
2、执行和实施各种法律、法规、规章，维持社会治安和良好的市场秩序
第二节 行政管理机构的组成方式及其类型
一、行政管理机构的组成方式，是指国家行政管理机构的组织形式与产生方式的总称
世界上几种不同类型的国家最高行政管理机构的组成方式：
（一）内阁制国家行政管理机构的组成方式
最高行政管理机构是内阁，内阁由首相、政府各职能部门的部长组成，首相为政府首脑，领导内阁，内阁向议
会负责，主要代表国家是英国
（二）总统制国家行政管理机构的组成方式
最高行政管理机构由总统、总统办公机构、政府各部门机构以及独立机构组成。
总统既是国家元首，又是政府
首脑。
总统领导下的整个行政机关不对议会负责。
其主要代表国家是美国
（三）半总统制国家行政管理机构的组成方式
最高行政管理机构的产生方式兼有内阁制和总统制的特点，以法国的第五共和国最为典型。
总统决定大政方
针，总理负责具体的行政事务，总统是国家元首
（四）委员会制国家行政管理机构的组成方式
最高行政管理机构是由议会选举产生的委员会，委员会由主席领导，主席为政府首脑，委员兼任各部部长，最
高行政机构对议会负责，主要代表国家是瑞士
（五）国务院制国家行政管理机构的组成方式
最高行政管理机构是中华人民共和国国务院，即中央政府，由全国人民代表大会产生，对其负责，受其监督
二、行政管理机构的类型 书 P134-136
（一）根据行政管理机构的性质分为领导机构、执行机构、监督机构、咨询机构、信息机构、辅助机构、派出机构
（二）根据行政管理的职能机构依其行使职能的不同，分为经济类行政管理机构、社会类行政管理机构、政治类
行政管理机构
第三节 行政管理机构的设置
一、行政管理机构设置是指行政管理机构的设立、变更、撤销和合并等的总称
（一）设置行政管理机构应遵循的基本原则：
1、适应性原则（最基本原则）
第 7 页 共 21 页
2、协调性原则
3、权责相称原则
4、精干高效原则
5、法制性原则
（二）行政管理机构设置的程序：
1、提出行政管理机构设置的理由，并设计出初步方案
2、对行政管理机构设置方案的评估和论证
3、对行政管理机构设置方案的批准
4、对行政管理机构设置方案的落实与实施
二、行政管理机构编制是指国家行政机关的组织机构、人员定额、职务名称、工作量、工资标准和经费额度等
的总称，简称行政编制。
狭义的机构编制是指一个行政管理机构的人员定额，以及各种人员的比例结构。
（一）行政编制管理机构是指国家行政管理体系中依法管理各类行政管理机构编制的部门，是行政编制管理的
主体
（二）行政编制管理是指对行政管理机构的机构设置、人员数量以及人员结构的管理。
（三）行政编制管理的特点：
1、集中程度高
2、综合性强
3、它是一种经常性和长期性的工作
（四）行政编制管理的内容：
书 P144
1、职能管理
2、机构管理
3、人员编制管理
第四节 行政管理机构改革
一、行政机构改革的主要原因：
（一）外部因素
1、经济体制转变会导致行政管理机构的变革
2、政治制度的转变和更迭导致行政管理机构的变革
3、社会发展程度也影响到行政管理机构的变革
4、国际环境的转变也会激发行政管理机构的变革
（二）内部因素
1、机构的过度膨胀
2、人员素质不高、弱化，主要表现在两方面：
（1）时代发展造成的公务员素质的弱化
（2）年龄、专业和工作经验等因素造成的素质弱化
二、行政管理机构改革的基本目标：
1、按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开
2、按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政
3、按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工
4、按照依法治国、依法行政的要求，加强行政法制建设
三、行政管理机构改革的基本内容：
（一）西方发达国家行政管理机构改革的主要内容：
1、从“大政府”向“小政府”转变
2、行政机构内部的决策与执行职能机
升级会员 