试论中国公务员法律制度Word下载.doc

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有效政府成功的先决条件就是要争取一流的人才，并使人才能够在政府组织内得以迅速成长。

要发展政府的能力，首先在于建立现代化的公务员制度，培养积极主动和精明强干的公务员队伍。

因为，“无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在与公务员的精明强干和积极主动”。

[!

--empirenews.page--]　　二、我国公务员法律制度的诞生　　新中国的干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的，继承和发展了我国优秀的历史传统，特别是党的干部制度的优良传统，同时也借鉴了前苏联的一些人事管理经验。

这一制度的根本特征是对各类人员进行集中统一的管理，建设一支精干的干部队伍，充分发挥这支队伍的群体优势，从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化任务的完成，确保党的政治路线的贯彻实施。

解放初期以至后来一段时期内，这种集中统一的人事管理制度，适应了当时的历史条件和历史环境，对巩固新生的国家政权，恢复国民经济，开展大规模的经济建设起到了积极的促进作用。

[1][2][3][4][5][6][7]下一页　　但是，随着形势和任务的不断变化，随着经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革以及各项事业的发展，这种管理体制和管理制度越来越暴露出明显的弊端，不能适应经济建设和社会发展的需要。

这种干部人事管理制度的弊端和不足集中表现在：

“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；

管理权限过于集中，管人与管事相脱节；

管理方式陈旧单一，不利于优秀人才的多样化发展；

管理制度不健全，缺乏监督机制，用人缺乏法制，致使一些优秀人才难以脱颖而出，用人问题上的不正之风难以避免。

　　上述干部人事制度中存在的弊端，使我们长期面临两大问题：

一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，“铁皮箱环境”随处可见；

二是用人问题上的不正之风难以避免，用人上的腐败是最大的腐败。

这些问题严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化、民主化和制度化进程，如果不加以改革，必然会成为社会经济发展、国家政治体制改革的拦路虎和绊脚石。

因此，改革干部人事管理制度的问题就成为当时一项刻不容缓的任务。

　　改革开放后，随着我国经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革以及各项事业的快速发展，这种计划体制下的人事干部管理制度根本不能适应我国经济体制改革和发展的需要，严重阻碍了我国经济的发展。

在这种背景下，邓小平同志在1980年明确提出，要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，为干部人事制度改革指出了一条破冰之路。

在党中央的领导下，我国对于干部人事制度进行了大量的改革和探索，取得了很大的成绩：

提出干部“四化”方针；

建立退休制度；

下放干部管理权限；

尝试打破干部任用上的单一委任制模式；

探索分类管理思路……这些为进一步深入、系统地进行干部人事制度改革，建立国家公务员制度打下了坚实的基础。

　　1993年，顺应社会主义市场经济的建立和发展，《国家公务员暂行条例》签署颁布，标志着中国国家公务员制度诞生。

　　２００５年４月２７日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的公务员法是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律，它的颁布实施意义重大，标志着我国公务员制度建设进入了新的阶段。

--empirenews.page--]　　三、我国公务员法律制度的特点　　中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。

公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。

因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着质的区别，主要表现在以下几个方面。

（一）不走西方道路　　中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则。

建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。

所以，要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。

而西方文官制度则强调所谓“去政治化”的原则，要求文官不得参加党派等政治活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等等。

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（二）保持党对政府重要领导人选的推荐权　　中国共产党是领导各项事业的核心力量，公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。

在公务员的管理上，强调要坚持党的组织领导，贯彻党的组织路线，保持党对政府重要领导人选的推荐权。

而西方文官制度则强调文官管理必须独立于党派之外，“不受任何党派干预”，“与党派政治脱钩”，是独立的管理系统。

　　（三）没有“政务官”与“事务官”的划分　　我国公务员制度没有“政务官”与“事务官”的划分。

这是由于我国是共产党执政的国家，不搞多党轮流执政，所以不存在政务官与事务官的截然分野。

而西方文官制度则实行“两官分途”，强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化，这是两个截然不同的职官体系，相互之间不能转任。

　　（四）为人民服务中国公务员最根本的行为准则　　做人民公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督，这是中国公务员最根本的行为准则。

中国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。

而西方国家的文官则是一个独立的利益集团，它受雇于政府，是政府的雇员，一切服从政府需要，为政府利益服务。

总而言之，中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。

它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。

　　四、我国公务员法律制度存在的问题　　自党的十三大报告明确宣布在我国建立和推行公务员制度至今已经历了二十个年头。

在这二十年的过程中，我国的公务员制度不断得到完善，越发显得成熟。

但还存在着这样那样的问题，在这里我想就我国公务员制度存在的问题谈一点自己的观点。

（一）官员申报财产制度亟待完善　　《中华人民共和国公务员法》已于2006年1月1日起实行。

这部法律的颁布实施，填补了中国法律体系的一个空白，对于健全机关干部人事管理法律法规体系、实现干部人事的依法管理，具有里程碑意义。

该法将近十年来形成的干部人事管理的新成果，如竞争上岗、公开选拔、职位聘任以及领导干部任职公示制、任职试用期制和引咎辞职制等，进行总结吸纳，上升为法律，有利于形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、能进能出、充满活力的用人机制，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍。

但是令人遗憾的是，国外称之为“阳光法案”的官员申报财产制度并没有被规定在公务员法中。

--empirenews.page--]　　反腐倡廉，澄清吏治，为现代各国政府的重要施政目标，亦是各国公民的殷切期望。

然而，近些年来，腐败像一个阴魂不散的幽灵，徘徊于世界政坛，困绕着各国政府。

此种状况的出现和持续，大大降低了民众对政府的信赖程度，同时亦使政府的形象和权威受到极大的损害。

因此，建立完备的吏治制度，规范公职人员的行为，保证廉洁政制，以挽救信赖和权威的危机，乃为各国政府所面临的重大课题。

　　惩治和防范腐败，是一项运用政治、经济、法律、行政、舆论、社会、教育等各种手段的系统工程。

在这一系统工程中，有一项被人们称作“阳光法”的制度，即公职人员财产申报制度。

此种制度源于英国1883年的《净化选举，防止腐败法》。

迄今，英国、美国、墨西哥、法国、德国、意大利、匈牙利、俄罗斯、波兰、罗马尼亚、阿根廷、智利、澳大利亚、新加坡、韩国、泰国、日本、印度、菲律宾以及中国台湾地区和香港，都确立了此种制度。

联合国社会发展和人道主义事务中心预防犯罪和刑事司法处编写的《反对腐化实际措施手册》认为，此种制度有两个方面的作用：

一是可以事先警告和预报，据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其收入相符，如不相符，即可要求其作出解释，或对其进行监督观察；

二是在明知公职人员有腐败行为但查不到证据的情况下，仍可就其来源不明的财产对其提起诉讼。

　　现在世界上的法治国家均采取了公务员财产申报制度这一有效措施，英国在早在１８８３年就制定实施官员财产申报的法律，但时至今日，相隔一百多年我们出台的《公务员法》，竟然还没有公务员财产申报的有关条款，无疑在阻碍我们所提倡的“依法治国”的进程。

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（二）公务员范围扩大从合理性上是值得商榷　　我国公务员实施范围不仅包括各级国家机关中的行政工作人员，还包括国家行政机关中从事党群工作的人员，例如专职副书记；

中国共产党的各级组织机关、各民主党派中央工作机关、妇联、共青团和侨联等机关的相关工作人员。

这样的公务员实施范围，应该说是比较广的。

党政应该分离，政企应该分离，执政党的工作人员和国家机关工作人员应该明确区分，参政党的工作人员也应该个国家机构的工作人员明确区分，社会团体和政治团体的工作人员更应该和国家机关工作人员明确区分。

　　对于公务员范围是否应该扩大的问题，有的学者认为：

我国的公务员范围是根据中国的政治体制，尊重干部人事的客观情况，以及参照国外公务员公职、行政编制和财政负担三要素来确定的。

这样做是根据多年来我党对干部管理的实际做法，从有利于保持各类机关干部的整体一致性，有利于统一管理，有利于党政机关之间干部的交流使用出发的。

　　但笔者认为，公务员范围扩大从合理性上是值得商榷的，主要原因是：

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--empirenews.page--]　　1、扩大了公务员队伍外延，进一步强化了官本位思想，加重了财政供养负担。

不利于推进政府转型　　一个合理的政府规模是维护经济和社会秩序、保持政府有效运转的必要条件，当今各国也都非常重视控制政府公务员（或政府雇员）的规模。

目前，我国公职人员的数量是三千八百万左右，与总人口的比为一比三十多。

这么庞大的公职人员队伍，国家财政不堪重负。

据不完全统计，在全国三十一个省区市中，有二十五个存在拖欠县一级公务员工资的问题。

截至一九九九年十一月，全国拖欠公务员工资的县达到八百三十八个，占全国县总数的近百分之三十。

于是在“搞创收”的旗帜下，各地政府职能部门开始自立收费项目，介入财政分配。

基层公务员的工资都得不到保障，其工作积极性势必受到挫伤，就会严重影响基层政权的稳定，而且客观上会导致一些单位和公务员各想各的办法，包括乱收费、乱罚款、吃拿卡要等，助长不正之风，引起干群关系紧张。

　　对于政府规模究竟应该有多大，中国人事科学研究院院长王通讯接受《人民日报》专访时指出，评价政府的规模判断标准主要有两条：

一是政府的规模与本国的经济社会发展水平、文化传统是否相适应；

二是同等规模的政府是否提供了充分完备的公共服务。

那么，根据王教授的标准，首先我国现在的政府供养人员规模事实上已经超出了政府财政保障能力范围，在不改变财政体制的情况下，靠自筹经费的做法来维持庞大的机构运转从长远看是不可行的。

其次，与外国相比，我国同等规模的政府并不具备提供同等价值的公共服务的能力。

政府中真正在公共服务领域的公务员少，很多本应社会化的岗位全由公务员担任。

因此，笔者认为，我国公务员规模并不是绝对规模过大，真正问题是公务员的比例、结构不合理，是公务员的“结构性过剩”和“运行性过剩”。

政府改革的目标应该是着力在改善公务员结构和提升政府管理水平上下功夫，建立一个高效精干的政府，将政府职能转变到管理公共事务、提供公共服务上来。

　　2、党的机关工作人员纳入公务员范围，进一步强化了执政党的行政化和国家化趋势，不利于推进政治体制改革　　对这一规定，多数学者持反对意见，笔者也认为，世界上大多数政党都是纯政治组织，都不是公务员。

而党的机关工作人员实际上履行很多行政职能，把其列入并非不可；

但党的机关干部，其产生、选举、任职等方面与行政机关有明显区别，列入后如何管理?

现代政治是政党政治，法治既是对人治而言，也是对党治而言。

党政分开是建立法治社会的前提条件。

党政不分、以党代政的运行机制，造成两种后果。

首先是党的主要领导人回避承担具体的政府责任。

我国宪法规定行政体制上实行的是行政首长负责制，地方的行政首长是市长，而实际上的最高决策者却是市委书记，导致了权责不一的现象。

其次，是政府职能被分割为若干“口”，由党的机构对口管理，形成了权力交叉重叠。

各省、市等地方党委分管各项工作的工委书记和主管副市长不可避免地成为“重叠”的设置，党的组织部门、纪律检查机关甚至与人事部门、监察部门合署办公，有直接取代其职能的现象。

公务员法再将这些部门纳入公务员队伍，承认其履行公职，列入行政编制，将使党的机构更加趋向行政化，重叠设置的机构人员无疑又加重了财政负担。

同时，如果把党的部门纳入公务员综合管理部门之一，就应该以法律的形式界定其工作范围、划定其权力的边界。

而近年来党委的组织部门发生的各种腐败问题，都与其权力缺乏制约有关。

目前没有任何法律、法规规定各级党委组织部门可以做什么、不可以做什么。

《公务员法》笼统地回避了这些问题，留下了一个很大的缺口。

--empirenews.page--]　　3、将人大机关工作人员纳入公务员范围，弱化了国家权力机关的地位，不利于推进我国宪政体制建设和社会主义民主进程　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度。

国家的一切权力属于人民是人民代表大会制度的逻辑起点，以人民代表大会为基础建立全部国家机构是人民代表大会制度的核心。

人民代表大会制度是我国实现社会主义民主的基本形式。

将权力机关与其他国家机关相并提，将权力机关工作人员与其他国家公务人员相并列，不仅容易混淆各级人大及其常委会与其他国家机关之间的组织关系，更容易削弱本已十分脆弱的宪政基础。

　　此外，《公务员法》将政协机关工作人员和民主党派机关工作人员亦直接纳入公务员队伍，实质上也没有正确区分各国家机关之间的职能地位、组织形式与工作特点，为今后进一步推动政治体制的改革埋下了制度屏障。

　　4、将法官、检察官纳入公务员范围，损害了司法的公信力。

不利于推进司法改革和法治建设制定公务员法是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家的重要环节。

而公务员法关于法官、检察官纳入公务员范围的规定却有违法治精神。

一是公务员法把法官、检察官等列入公务员范围，不符合宪法的规定，容易引起法律之间的冲突。

二是将法官、检察官纳入公务员管理体系，加重了法官、检察官的行政化色彩，损害了司法的公信力，不利国家法治建设。

三是法官、检察官的职业特点和社会公众对他们的特殊要求与普通公务员是有严格区别的。

上一页[1][2][3][4][5][6][7]下一页　　笔者认为，将法官、检察官纳入公务员范围其根源在于，混淆了行政与司法的本质差别。

行政权是执行权，它奉行积极主动行使职权和注重效率和秩序价值取向原则，整个系统是以命令和服从模式进行运转的。

而司法权是法律适用权，它奉行被动中立行使职权和“以法律为上司”、确保公正的原则，更强调独立性。

这是行政权与司法权的本质要求，不应因为中国特色而予以抹杀。

　　但是，我国的公务员制度没有区分，这造成了党政不分，社政不分，使得公务员队伍比较混乱，不方便公务员的管理。

同时加大了国家财政的支出，实质上是加重了纳税人的负担。

　　（三）公务员考核制度存在着不少弊端　　我国公务员考核制度实施几年来取得了很大的成绩，首先通过全面考核，激发了公务员的竞争意识和进取精神，使机关面貌出现了可喜的变化，公务员普遍增强了自身的责任感，促进了行政机关的勤政廉政建设；

其次通过全面考核，详细了解了公务员的政治思想表现、工作能力、业务水平和工作实绩，及时发现了大批优秀人才，促进了后备干部队伍的建设。

　　但我们在看到成绩的同时，也应发现在公务员的考核中，依然存在不少问题，需要认真加以研究解决。

　　1、考核中流于形式和极端民主化的现象同时并存，影响着公务员考核制度的健康发展。

　　参加考核的人员包括考核者（单位领导，考核小组成员，上级主管领导同执法监督人员，舆论工作者）和被考核者。

考核人员中有的认为“考核年年搞，哪有精力搞”，考核是一项复杂艰巨的任务，没有充足的人力、物力和财力；

有的情面观念重，你好我好大家好，怕得罪人影响自己的宝座；

有的不具备考核工作所需的专业技术知识，素质低下，难以胜任此项工作，导致考核结果失真。

而被考核者素质不高，敷衍了事，表现为写个人总结和述职报告时三言两语。

一些单位和部门对考核工作认识不深，宣传不力，许多人缺乏参与意识，把公务员考核等同于过去的年终评先进，优秀等次实行轮流坐庄，搞平衡，搞照顾或者搞论资排辈。

出现两种极端的现象：

一是部分单位领导虽然表面上履行了考核的规定程序，但考核中并不认真听取群众意见，而是个人说了算，凭个人的好恶搞内定，结果使考核工作流于形式、走过场；

二是部分单位领导碍于情面，怕得罪人，将优秀等次的确定交由群众无记名投票表决，结果使一些政绩突出而平时不太注意人际关系的人榜上无名，相反，一些政绩平平但“人缘好”的人却评为优秀。

没有真正坚持领导与群众相结合。

--empirenews.page--]　　2、不重视考核信息的反馈，致使公务员考核的激励作用得不到应有的发挥。

《公务员法》规定：

公务员年度考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。

按照有些地区和部门的做法，被确定为优秀等次的人数一般掌握在本单位、本部门参加考核人数的１０％左右，最多不能超过１５％。

为了照顾到大小不同部门，一般单位的作法是，按照各部门实际人数乘以１５％的比例和四舍五入的方法，将名额分配下去，结果产生了两个问题，一是不管部门工作优劣，一律按人数分配指标，有指标就可评优，挫伤了公务员的积极性；

二是四舍五入的办法使人数少的部门获得的评优机会，反而比人数多的部门多。

称职等级较容易确定，这其中既包括相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员，也包括一部分德才表现和工作实绩比较差的公务员。

然而，他们都享受同样的待遇，没有任何差别，难以起到奖优罚劣的激励作用。

　　以上现象，不仅会直接挫伤广大公务员的积极性。

而且由于考核不公平，会对公务员制度本身带来一定破坏作用。

　　五、完善我国公务员法律制度之构想　　

（一）完善中国公职人员财产申报制度　　在对中国现行公职人员财产申报制度的缺陷和不足进行分析的基础上，我们借鉴其他国家和地区立法的经验，并结合中国的实际国情，提出进一步完善中国公职人员财产申报制度的具体构想。

　　1、立法方式　　如本文上述，公职人员财产申报制度涉及到对国家廉洁政制的维护和对公职人员财产隐私权的限制，事关重大，应以国家立法的形式予以确立。

此事亦引起了中国最高立法机关的关注。

　　　　2、申报主体的范围　　确定合理的申报主体范围，对于建立有效的财产申报、监督制度，是至关重要的。

确定申报主体的范围，应坚持两个原则：

一是有重点原则，二是有效监督原则。

　　根据有重点原则，财产申报的主体不应是所有公职人员，而只限于负责首长及一些重点部门的公职人员；

至于哪些负责首长及部门的公职人员作为申报的主体，则应考虑是否符合对公职人员财产状况实行有效监督原则。

　　3、申报财产的范围　　确定财产申报范围应坚持一个最基本的原则，即能够较为全面、准确地反映申报主体的财产状况。

从各国家和地区的立法例的规定看，既包括动产和不动产，也包括债权和债务。

上一页[1][2][3][4][5][6][7]下一页　　4、受理申报的机构　　通观各国家和地区的立法例关于受理申报的机构，大都是享有独立监督职权的政府机构。

根据中国的实际情况，我们认为，受理申报的机构可以分别为党的纪律检查机关和政府的行政监察部门，同时应将申报材料向检察机关备案。

　　在受理财产申报时，受理机关还应当根据申报主体的级别不同进行具体的分工。

即纪律检查机关和监察机关不受理同级首长的申报，此类首长的申报应由上一级纪律检查机关和监察机关受理。

如省级纪律检查机关和监察机关不受理本省正副省委书记、正副省长的申报，此类首长的申报，应由中央纪律检查监察部门受理。

之所以如此构想，是基于对申报主体之财产和行为实行有效监督的考虑，以防止同级首长利用职权在申报财产时对受理机关施加不正当影响。

对于国家级领导人如中共总书记、国务院正副总理等等，可考虑在中央设一较为权威的专门机构予以受理。

此种特别机构，可在党内、全国人大分设，亦可设统一机构，专理此项事务。

--empirenews.page--]　　5、违法处罚　　本处所指的违法，是指违反财产申报制度本身的行为，而并非因其财产来源方面的违法。

因此，处罚的对象仅限于拒不申报或不如实申报之申报人；

至于其财产来源构成其他犯罪的，则应适用其他法律予以处罚。

　　从各国立法的规定来看，违反财产申报制度的处罚有纪律处分、行政处分和刑事处罚三种。

中国的公职人员财产申报法中亦应含有此三种处罚。

（二）进一步缩小我国公务员实施范围　　我国目前纳入公务员体系的一些机构在某种意义上在NGO组织（非政府组织，或第三部门），根本不应该纳入公务员管理体系中。

笔者建议，我国公务员的实施范围仅仅应该界定为国家机关中的行政工作人员。

这一可以减少了国家公务员数量，相应的就减少了国家的财政支出，也就是减轻了人民的负担