中国农产品出口面对的技术性贸易壁垒11.docx

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中国农产品出口面对的技术性贸易壁垒11

中国农产品出口面对的技术性贸易壁垒[1]1

　　　　　　ProceedingfortheInternationalSymposium\中国农产品出口面对的技术性贸易壁垒　　程国强*国务院发展研究中心　　　　摘要：

中国农产品出口如何突破发达国家以质量、卫生和技术标准等为借口的技术性贸易壁垒，是目前亟待解决的战略问题。

系统分析了中国农产品出口所面对的主要技术性贸易壁垒措施，WTO有关技术性贸易壁垒的规则，技术性贸易壁垒对中国农产品出口影响的特征和突破技术性贸易壁垒的初步建议。

关键词：

技术性贸易壁垒、动植物卫生检疫措施、世界贸易组织（WTO）、农产品贸易争端　　　　据初步调查，2002年，中国有71%的出口企业遭遇到国外技术壁垒不同程度的限制，有39%的出口产品受到影响，造成的损失逾170亿美元，相当于该年中国出口总额的%。

其中，本具有较强的比较优势和巨大的出口潜力肉类、蔬菜、水果、水产品和加工食品等劳动密集型农产品受损尤为严重，近90%的农产品出口企业在不同程度上受到影响。

如何突破发达国家以质量、卫生和技术标准等为借口的技术性贸易壁垒，使中国具有比较优势的劳动密集型产品转变成竞争优势和出口现实，是目前亟待解决的战略问题。

　　一、什么是技术性贸易壁垒？

　　所谓技术性贸易壁垒，是指进口国采取强制性和非强制性的技术法规、标准和合格评定程序，以及动植物产品检验检疫措施、商品包装标签及标志和环境要求等，对其他国家的农产品进入该国市场形成贸易限制作用。

　　这些对农产品贸易产生限制作用的技术性措施，原本是为了保护国家经济安全，保护人类、动植物的生命或健康，保护环境，防止经济欺诈行为。

但长期以来，技术性贸易壁垒被一些实行农业贸易保护主义的国家所利用，使国际农产品贸易环境日趋恶化。

发达国家的技术性贸易壁垒之所以在最近几年越演越烈，主要有三个原因：

　　第一，90年代中期以来，国际上发生了一系列震惊世界的食品污染事件，如肆虐欧洲的二恶英污染畜禽饲料、比利时可口可乐污染、法国的李斯特菌污染熟肉罐头、日本“O-157”和雪印牛奶金葡萄菌污染、横扫欧洲的疯牛病、口蹄疫等，形成严重的食品安全信任危机，许多国家因此而制定了严格的强制性技术法规，对进口农产品的质量卫生要求更加苛刻。

　　第二，WTO乌拉圭回合谈判以来，农产品关税、非关税措施等在一定程度上受到WTO规则的约束，但发达国家并未因此而开放国内农产品市场，而是籍食品安全问题，利用动植物卫生检测检验技术措施设置障碍，抬高进口门槛，国际农产品竞争已从过去单纯的关税、非关税措施，转向以技术性贸易壁垒为主的限制政策和措施。

　　第三，世界经济低迷和一些发达国家国内农业问题的政治化，使农业贸易保护主义抬头，技术　　　　　　　　*　　中国国务院发展研究中心教授。

联系电话：

86－10－65231976　　E-mail:

gcheng@　　150　　“食品安全：

消费者行为、国际贸易及其规制”国际研讨会论文集　　性贸易措施成为发达国家农业保护的最有效手段。

有关研究估计，70年代在国际贸易的非关税壁垒中，约有10-30%是技术性贸易壁垒。

但90年代以来，技术性贸易壁垒已经超过50%。

　　二、主要技术性贸易壁垒措施　　根据日本、欧盟、美国等发达国家针对农产品实施的技术性贸易措施情况看，中国农产品出口面对的技术性贸易壁垒，主要体现在严格的检验、检疫、认证、标准手段和措施上，大致可分为四种情况：

　　1．食品安全、动植物卫生检验检疫法规。

发达国家都制定了完整的保障食品安全的法律、法规和标准体系。

这些法律既规范着国内农产品生产加工，确保国内食品卫生安全，同时也将不符合标准的国外产品挡在国门之外。

如针对90年代中期频发的食品安全危机，欧盟于2000年1月发表了《食品安全白皮书》，提出80多项保证食品安全的计划，要求食品卫生责任首先生产方承担，食品从饲料开始，经过农田到餐桌的整个链条都要保证安全。

美国则有《食品、药品、化妆品法》、《公共卫生服务法》等，对进口农产品的认证、包装、标识及检测、检验方法作了详细的规定，美国食品药物管理局每月扣留的进口商品高达3500批。

美国于1997年12月在食品加工中引入“危害分析与关键控制点”管理体系，禁止进口未实施HACCP的水产品和肉类食品，要求所有对美国出口的水产品、肉类产品企业必须获得HACCP的认证资格。

欧盟、加拿大、日本、澳大利亚和韩国都认可采用HACCP体系。

日本依据《食品卫生法》、《植物防疫法》、《家畜传染病预防法》对入境的农产品及食品实行近乎苛刻的检疫、防疫制度。

对于植物检疫，凡属日本国内没有的病虫害，来自或经过发生该病虫害国家的寄生植物和土壤均严禁进口。

作为食品或食品原料的动植物、农产品还需要接受卫生防疫部门的食品卫生检查。

对于强制性检查食品要逐批进行百分之百的检验。

对不同时间进口的相同商品，则规定每次须检验，而对日本国内同类产品只需一次性检验即可。

目前中国蔬菜出口正遭遇此类限制。

　　2．质量标准、食品标签和包装要求。

目前发达国家仍然在不断升级质量检验标准，检测项目也越来越多。

如日本对中国大米要求进行检测的指标，已经1993年的20多项，增加到目前的123项，而且要求在14天内完成。

食品标签和包装也是重要的市场准入工具，如美国是世界上食品标签要求最严格的国家之一，食品标签多达22种，且逐年修订补充。

美国要求所有包装食品应有食品标签，强化食品还要有营养标签，必须标明至少14种营养成分的含量，据估计，仅此一项就使美国加工企业每年多支出亿美元，显然中国和其他发展中国家无力负担这一费用。

　　3．环境保护和动物福利要求。

发达国家制定了一系列环境保护法规，对进口农产品形成了通常所说的“绿色壁垒”。

绿色壁垒主要包括国际和区域性的环保公约、国别环保法规和标准、检验和检疫要求、绿色包装与标签要求、ISO14000环境管理体系和环境标志等自愿性措施、生产和加工方法及环境成本内在化要求等。

如1995年4月，发达国家要求实施《国际环境监查标准制度》，要求产品达到ISO9000系列标准体系，还要求使用“绿色环境标志”，如德国的“蓝天天使”、日本的“生态标志”和欧盟的“欧洲环保标志”等。

动物福利问题则尤其为欧盟所重视，如鸡场饲养密度，一般为每平方米12只，欧盟提出只能养10只，理是密度太大，鸡会感到不“舒适”。

而这将增加鸡的养殖成本，无形中也成了贸易壁垒。

　　4．新技术发展过程中产生的安全问题。

最典型的就是转基因食品的安全问题，这一直是国际争　　　　151　　ProceedingfortheInternationalSymposium\论的焦点。

美国于占据转基因技术的制高点，对转基因食品的推广持积极态度，而欧盟和日本等国家则坚决反对，此也引发了有关转基因农产品进口管理措施的讨论。

　　尤其值得注意的是，发达国家的技术性贸易壁垒呈日益升级的趋势。

如欧盟对进口茶叶的检测从6项先后增加到62项、134项；日本2002年对进口蔬菜的检测从6项增加到60多项，日本农林水产省规定自2003年起在日本全国推行“大米身份认证制度”，即凡进入日本国内市场的大米必须标明品种、产地、生产者姓名和认证号码等，否则不允许销售。

“大米身份认证制度”推行之后，日本各地又对新制度“层层加码”，把认证范围推广到蔬菜，要求凡市场上销售的本地蔬菜都必须有认证标志。

日本《食品卫生法》修改后已于2003年8月1日生效，对进口食品的检验措施被进一步强化。

　　三、技术性贸易壁垒与WTO规则　　于实施技术性贸易壁垒措施表面上是为了保护人类以及动植物的健康和安全，因此它具有合理性、隐蔽性、复杂性和灵活性等特征，使日本、欧盟和美国等发达国家能够规避有关国际规则的约束，广泛而高频度地使用。

正是因为如此，近年来国际农产品贸易争端已从一般形式的贸易战逐步转变为损害更加严重的技术性贸易战，发达国家籍此动辄宣布封杀其他国家的农产品。

发达国家名目繁多且不断升级的技术性贸易壁垒已成为目前农产品贸易争端的主要领域，严重制约国际农产品贸易的发展。

　　目前WTO框架中，《技术性贸易壁垒协定》和《实施卫生与植物卫生措施协定》是专门针对技术性贸易壁垒的多边协定，与此同时，GATT第20条一般例外与第21条安全例外、《原产地协定》、《农业协定》、《补贴与反补贴协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权保护协定》、《装运前检验协定》等也与技术性贸易壁垒措施有关。

WTO新一轮谈判中的《贸易与环境》、《贸易便利化》、《贸易与投资》等议题也将涉及技术性贸易壁垒问题。

　　TBT协定和SPS协定是WTO关于技术性贸易壁垒的基本规则。

实施《技术性贸易壁垒协定》的主要目的在于，消除不合理的技术性措施，减少国际贸易壁垒；通过制定多边规则，指导各国制定、采用和实施被允许采取的技术性贸易壁垒措施，努力保证这些措施不构成歧视，不形成对国际贸易不必要的障碍；鼓励采用国际标准和合格评定程序。

WTO《TBT协定》的基本规则为：

第一，各国应尽量采用国际标准。

要求有关技术法规、标准、合格评定程序，应以国际标准化机构制定的国际标准、准则或建议为基础，它们的制定、采纳和实施均不应给国际贸易造成不必要的障碍。

如国际标准化组织、食品法典委员会、国际兽医组织等组织制定的相关标准。

第二，在涉及国家安全、防止欺诈行为、保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康以及保护环境等情况下，允许各国实施的标准超出国际标准，但必须提前向WTO通报；第三，各国认证制度相互认可，应以国际标准化机构颁布的有关标准作为制定本国技术性措施的基础；第四，实施最惠国待遇和国民待遇原则；第五，贸易争端进行磋商和仲裁，遵守WTO《关于争端处理规则和程序的谅解协定》。

　　《实施卫生与植物卫生措施协定》的主要目标是防止各国的动植物卫生检疫措施对国际贸易造成不必要的消极影响，并防止各国滥用动植物卫生检疫措施，搞贸易保护主义。

按照SPS协定宗旨，各国有权采取“保护人类、动物及植物的生命或健康”的措施，在必要时，可以采取限制贸易措施，但需要遵循三项原则：

第一，科学证据原则。

SPS协定规定，各成员有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生与植物卫生措施，但必须以科学的依据为标准，也允许各国采取的　　152　　“食品安全：

消费者行为、国际贸易及其规制”国际研讨会论文集　　措施高于国际标准、指南和建议，但这些措施必须以科学为依据。

第二，风险评估和适度保护原则。

SPS协定允许各国在风险评估基础之上，根据本国可承受危险程度，制定本国的标准和规则，同时还须考虑国际组织制定的风险评估技术。

要求各国在进行风险评估时，应考虑可获得的科学证据、加工与生产方法，相关生态和环境条件等因素。

第三，国际协调原则。

SPS协定要求各国采取的卫生或动植物检验检疫措施应该依据国际标准、准则和建议，并应尽可能参与相关的国际组织及其附属机构，以促进在卫生和动植物检疫方面的国际协调。

这些组织包括，保护食品安全性的国际食品法典委员会、保护动物健康的国际兽医组织和维护生物多样性的《国际植物保护公约》秘书处三个国际性组织。

SPS协定认为如果采用国际标准，那么就可将其视为该标准符合GATT1994有关规定。

　　显然，WTO的TBT协定和SPS协定实际上规定，只要是为了保护人类和动植物生命健康的安全、保护环境的安全、防止经济欺诈，所采取的技术性贸易措施和法规即使超出国际标准，也是合理的。

目前发达国家利用此设置了名目繁多、苛刻的技术性贸易壁垒，表面上基本都符合TBT协定和SPS协定的条款，但实际上则成为许多发展中国家最难逾越的贸易壁垒。

如仅2001年，WTO就收到671件技术性贸易壁垒措施的通报，其中与农产品相关的通报143件，占23%。

动植物卫生检疫通报772件，其中，美国通报238件，新西兰11件，欧盟46件。

这些新提出的技术性措施，对国际农产品贸易将产生深刻影响。

因此，现有的WTO规则，还难以有效解决技术性贸易壁垒对农产品贸易的限制和因此而引发的贸易争端。

　　据WTO统计，自1995年WTO协定生效到2001年，WTO受理的农产品贸易争端案件共97起，首当其冲的是动植物卫生检疫措施争端，达14起。

　　四、技术性贸易壁垒对中国农产品出口的影响　　近年来，技术性贸易壁垒已直接使中国农产品出口遭受巨大损失，其扩散效应造成的间接损失更是难以估计。

如2002年1月30日，欧盟以中国舟山地区的冻虾仁氯霉素含量超标为，决定暂停进口中国动物源性产品，此后匈牙利、俄罗斯、沙特、日本、墨西哥、阿联酋迪拜酋长国纷纷以此为，对中国内地的禽肉和蜂蜜实施技术限制，使2002年中国禽肉产品出口下降%，其中，中国冻肉鸡出口量减少8万多吨，出口额减少2亿美元，鸡农损失2亿多元，影响了105万人的就业；畜产品下降%，蜂蜜下降%。

日本是中国农产品的主要出口地区，但于日本设置名目繁多的技术性检验检疫措施，近年已严重影响中国对日本的农产品出口，如2002年中国对日本的出口份额从2001年的35%下降至32%；2003年上半年同比又下降%。

据初步统计，目前日本技术性检验检疫措施，已经影响中国23亿美元农产品出口，占中国对日农产品出口的40%。

具体而言，技术性贸易壁垒对中国农产品出口的影响有如下特点：

　　1．受影响农产品范围广。

从水产品、禽肉等动物源性农产品，到茶叶、花生、蔬菜等植物产品、加工产品，几乎所有具有比较优势的劳动密集型产品，均面临技术性贸易壁垒的限制，此严重影响中国发挥比较优势、对农业结构进行战略性调整的部署，增加了农民增收的困难。

　　2．扩散效应显著。

发达国家如欧盟、日本和美国对中国农产品出口实施限制，容易扩散到其他出口市场，形成连锁反应。

2001年6月，韩国单方面宣布从中国进口的鸭肉中发现禽流感，日本政府仅据韩国片面情况，宣布暂停进口中国禽肉产品，此后，其他国家纷纷采取类似措施，限制中国　　　　153　　ProceedingfortheInternationalSymposium\禽肉出口。

直到2001年8月7日，日本政府才正式宣布恢复从中国进口禽肉及其制品，而中国出口企业因此已经遭受巨大损失。

　　3．具有歧视性。

一些国家采取的措施往往高出国际标准，有的以设备能检出的最低限为准，有的专门针对中国产品。

如日本在农药兽药残留方面对中国肉鸡产品实施歧视，检测克球粉时，要求中国产品达到，而对美国等其他国家的产品只要求达到世界卫生组织的标准。

　　4．使用频率高，实施时速度快，取消时则需较长时间，而且形式多样、理多变，防不胜防。

有些发达国家经常找借口先实施暂时禁令，使中国企业失去市场，经中国艰苦努力后才同意开放市场，但不久又设法寻找新的理，重新关闭市场。

如中国过去对欧盟出口肉鸡产品较多，但自1996年8月1日起，欧盟以中国禽肉生产不符合其卫生检疫标准为，禁止中国冻鸡肉进入欧盟市场，致使中国每年损失1亿多美元。

在中国禽肉被禁期间，巴西、泰国等冻鸡出口国填补中国在欧盟的市场分额，如1996年欧盟从巴西、泰国进口的禽肉只有3000吨，到2001年已达到40万吨。

直到2001年5月25日欧盟才对上海和山东等地区的14家企业开关，要求每批出栏的鸡不少于15万只，不得并群等，并要求对出口禽肉进行新城疫检测。

于欧盟只认可北京和上海2家检测实验室，这2家实验室即使满负荷运转也难以完成检测任务，而且检测费用较高，检测周期需要30天，导致企业生产成本大幅度增加。

2002年初，欧盟又以中国出口的禽肉、龙虾制品农药残留及微生物超标为，全面禁止中国动物性源食品进口，市场又被重新关闭。

　　五、中国农产品如何突破技术性贸易壁垒　　中国农产品出口越来越遭遇技术壁垒的影响，除了与国外设置较高的门槛外，与自身存在的一些问题也不无关系。

如中国目前尚没有完备的食品安全立法，农产品质量标准和监控体系还有待完善，食品安全卫生质量、检验检疫标准及检测技术手段相对滞后；目前中国大部分动植物产品生产以农户分散种养为主的局面还没有完全改变，技术水平不高，难以实行大规模的标准化生产，这些问题正在逐步得到解决。

国内政府部门和出口企业应该从战略的高度应对技术性贸易壁垒，积极采取多种渠道来突破壁垒。

　　1．改革食品安全监管机构，建立有效的食物安全控制系统，通过行政部门，监督检验部门和分析实验室，对食物生产、加工、流通、销售的全过程的安全性问题，进行监督、检查、管理、执法，保护消费者的利益。

　　2．建立食品安全法律法规体系，加快农产品质量安全法规以及配套法规的规章的起草，依法管理农产品生产经营和进出口，监督农产品质量，制定无公害食品生产和消费的政策。

　　3．建立健全农产品质量安全保证体系，包括农产品质量安全标准体系、监督检测检验体系、论证体系、执法体系、生产技术推广体系和市场信息体系。

　　4．建立和完善农产品出口支持和服务体系。

对畜牧、水产、水果、蔬菜、花卉、烟草等出口产品的卫生安全现状进行全面调查，结合中国实际，制订新的卫生安全标准，发布供出口企业参考的国际标准。

　　5．加强和完善防疫检疫体系建设。

加大投入力度，加强疫病疫情监控和扑灭能力建设；建立重大疫病疫情扑灭制度和应急机制；尽快加入国际兽医组织，抓紧研究评估中国实行疫情公布制度的时机与风险；加快无规定疫病区建设步伐。

目前要积极与主要进口市场谈判签订双边检疫协定，要求进口国对中国畜禽产品实行产区/企业分开、品种分开、产品分开的检疫原则。

　　6．大力支持出口生产基地建设，在生产源头确保农产品质量。

在有条件的地区试点，支持出口企业和农户按国际市场标准建设出口生产基地，将“公司+农户”模式，逐步转向“公司+基地”模式，并设立专项资金提供整改建设补助；　　7．针对目前中国农产品出口存在经营分散、规模小、低价出口、无序竞争严重等问题，抓紧建立和完善农产品出口行业商会、协会与中介组织进行协调管理，加强自律机制。

　　　　　　“食品安全：

消费者行为、国际贸易及其规制”国际研讨会论文集　　生鲜食品与熟食加工品）的检疫原则。

　　6．大力支持出口生产基地建设，在生产源头确保农产品质量。

在有条件的地区试点，支持出口企业和农户按国际市场标准建设出口生产基地，将“公司+农户”模式，逐步转向“公司+基地”模式，并设立专项资金提供整改建设补助；　　7．针对目前中国农产品出口存在经营分散、规模小、低价出口、无序竞争严重等问题，抓紧建立和完善农产品出口行业商会、协会与中介组织进行协调管理，加强自律机制。