浅谈我国绩效审计存在的问题及对策.docx
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浅谈我国绩效审计存在的问题及对策
浅谈我国绩效审计存在的问题及对策
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亲爱的同学们，今天为你准备了我国绩效审计存在的问题及对策，相信能够帮助更多的朋友们，特整理了本文供大家参考阅读。
一、开展绩效审计的原因
（一）开展绩效审计是审计发展的历史必然选择，是树立和落实科学发展观的需要
绩效审计已在世界范围内得到广泛开展，在许多国家的政府审计工作中占有相当大的比重，且表现出不断增加的趋势，例如在美国、英国、日本等工业化国家，绩效审计在政府审计业务中占有相当大的比重，美国甚至达到80%以上。
加入WTO后，形势的发展对我国审计工作提出了新的要求，需要审计工作不仅在查处违法违规方面履行好职责，还要在促进提高财政财务水平和资金使用效益方面发挥更大的作用。
我国政府审计机关开展绩效审计已是必然，而且随着市场经济的完善和公共财政框架的建立，广泛开展绩效审计显得尤为重要：
通过绩效审计揭露问题、促进管理、推动改革、规范秩序、提高效益。
以人为本，全面、协调、可持续的发展观是科学发展观的内涵。
以经济建设为中心，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展，达到经济发展的速度、结构、质量、效益相统一，经济发展和人口、资源、环境相协调，才能不断保护和增强经济发展的可持续性。
绩效审计是专职的审计机构和人员通过一定方式对被审计单位在组织经济活动中对资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。
通过绩效审计，评价公共资金使用的经济性、效率性和效果性，强化公共部门的经济责任;评价公共支出和资源的利用情况，找出影响公共支出效益的原因，帮助被审计单位改进管理和控制系统，提高效益;揭露损失浪费、管理不善等现象，实现以人为本，全面、协调和可持续的发展。
（二）我国财务审计和合规性审计现状存在局限性，开展绩效审计有广泛急迫的社会需求
二十年来的审计工作取得了很大成绩，但在审计内容上基本没有超出检查财政财务收支真实合法的范畴。
传统的财务审计和合规性审计只检查政府机构财务收支和预算执行情况，评价和确定是否符合法律、法规。
审计人员因为审计范围和审计手段的限制无法弄清政府机构提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供服务所产生的效果。
如交通部门公路建设项目的审计，一般的财务审计只能反映出政府交通部门的公路建设资金收支、预算执行情况，无法反映出交通部门在建设公路时的资源利用情况，更难反映出建成的公路是否必要、位置是否得当，总之无法反映建设公路的绩效情况。
因此，作为国家审计机关对政府机构、项目的审计不能仅仅停留在评价财务控制，确定是否符合法律规定等财政财务收支合法合规的层面上，而应从资源效益的角度来评价工作效果和成效。
这就要求我国政府机构的审计应从传统的财政财务收支审计逐步向绩效审计转变。
实施绩效审计可以在财务审计的基础上，从政府开支的成本效益、成本效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理，政府公务员是否负责，能力与责任是否匹配，是否存在贪污、浪费等问题，进而可以从源头上发现和揭露腐败现象，促进党风和政风的好转，提高党的执政能力。
随着政府对经济管理范围的不断扩大，国家的公共支出占国民生产总值的比例大幅度上升。
公众作为公共资源的所有者希望获得政府在使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息，要求政府加强使用和管理公共资源的绩效管理的呼声越来越高，绩效审计可以满足这种需求，可以从独立的第三者的角度向公共资源的所有者或其代表以及其他利害关系人提供客观公正的信息。
（三）开展绩效审计有较好的经验基础和条件，有法律依据和理论支持
国家审计机关建立以来，它在不同领域不同方面对效益的考评积累了不少有益的经验，为开展绩效审计打下了一定的基础。
国际上绩效审计的发展和绩效审计准则的发布为我们开展绩效审计提供了可借鉴的经验。
各级审计机关采取多种措施储备和培养人才，使审计队伍的知识水平和专业结构有了可喜的改善与提高。
近几年来，政府财政部门加强了预算管理，开始科学合理的编制部门预算，为绩效审计的比较和评价提供了标准，这些都为开展绩效审计创造了必要的条件。
《审计法》第2条已明确规定财政财务收支的效益是审计监督的一个重要方面，审计机关积极探索和开展绩效审计，是全面履行法律赋予审计机关职责的需要。
受托责任理论是国家审计的重要理论基础，国家政府部门不仅负有保证人民公有财产安全完整和合法使用社会资源的责任，而且还负有考核政府有效节约利用社会资源的责任，即效益责任，履行得如何的责任，因此必须开展绩效审计。
（四）政府机构规模、费用和复杂性的增加要求开展绩效审计，它有效利用自然资源和财力的需要
政府机构的规模不断扩大，管理和控制活动不断增强，政府机构的开支也与日俱增。
在这种情况下，授予政府使用和管理公共资源权利的公众无法直接了解政府管理公共资源的状况，对政府经济责任的履行情况更是无从评价，因此，由专业审计人员实施绩效审计，提供客观公正的反馈信息就成为必然。
经过20多年的改革开放，我国的财政实力虽大大增强，但科技与教育的投入、西部开发、东北振兴、建立和完善社会保障体系、农村经济的发展仍需要大量的资金，现有的财力很难满足需要。
要解决上述问题，最佳方式就是提高资源利用效率。
开展绩效审计，有助于提高决策水平，以最少的资源投入换取最大的经济收入，解决我国财力不足的矛盾。
同时，开展政府绩效审计能够揭示由于个别政府部门工作不力导致不当决策、错误决策、盲目决策、轻率决策，出现大搞政绩工程、形象工程等造成严重损失浪费的问题。
以美国为首的西方国家多年来运用绩效审计促进了政府机构加强管理。
通过绩效审计政府机构管理工作明显得到加强，收到了较好的效果;通过检查被审计单位管理效益水平，提出改进工作的建议，帮助政府机构不断改进工作，挖掘潜力，从而提高整体管理效益，也为准确确定政府机构管理者业绩提供依据。
二、目前绩效审计存在的问题
我国审计机关自建立20多年来，审计的内容和形式都发生了很大变化。
绩效审计是政府审计发展的一种趋势，同时也是一种需求，从这几年的审计实践表明，绩效审计取得了一定的成绩，并在不断的进展中，但绩效审计还处在探索阶段，需要有所创新、有所建树。
我国在其开展、推广和全面实施过程中还存在着一些薄弱环节及难点：
（一）传统思想观念影响绩效审计的开展，法律法规不健全
我国的审计制度是在计划经济时期建立的，因此不可避免地受到一些传统观念的影响，其中比较典型的一种观点认为：
只有物质资料生产领域才会产生经济效益，而政府等非盈利性组织则没有效益可言，因而也就没必要进行绩效审计。
我们知道，如果没有政府职能部门等行政事业机构，经济建设就无人来协调，国民经济就不可能得以高效、健康地发展。
事实上，政府职能部门等行政事业机构的活动就体现了资金使用效率和管理水平的高低。
社会主义市场经济的发展要求政府对人民托付的资金进行完整、有效的经营和管理，而现有法律法规的欠缺，相关制度的滞后，使得这种受托责任关系难以得到保障，人民的财富被肆意侵吞，贪污浪费的现象屡见不鲜，政府绩效审计没有落到实处，导致政府机构整体效率低下，造成政府无法合理管控。
这些现象的存在一方面是由于缺乏竞争，使得政府没有动力去行使职责;另一方面，也是因为一些相关的法律法规不够完备，缺乏有利的监督机制和审计监督制度。
（二）我国绩效审计的方法和技术不统一，缺乏灵活性和多样性
由于评价对象的不同，审计职业界不能为绩效审计提供一个统一的方法和技术。
审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。
例如高速公路系统可以用实地检查的办法，确定高速公路的状态和维护系统是否有效;而保健、福利、教育、公共安全等部门，却很少能运用精确的衡量手段，审计人员必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量。
绩效审计方法和技术的不统一，给审计人员提供了自由选择的余地，也使审计的风险加大，给审计证据提出了更高的要求。
在我国，绩效审计主要是由企业内部审计机构进行的，国家审计机关尽管也试验性地实施了一些绩效审计，但主要是以国有企业为审计对象，把精力较多地集中在对其财务成果的分析上，而对经济活动审计评价的深度和广度均不够，定量审计多，定性与定量相结合的审计方式少，几乎没有开展经济性、效率性、效果性相结合的全面绩效审计。
随着社会的发展，原有的审计方式、方法和范围已不能适应社会的需求，必须综合多学科、多领域的技术和方法，运用数量化的统计、计量分析。
因此，开展公共资金使用的绩效审计和定向与定量相结合灵活多样的审计方式就显得越来越重要。
（三）现行的绩效审计缺乏一套科学的绩效审计评价体系，评价的标准难确定
开展绩效审计，需要有科学的审计评价标准来评价被审事项绩效的好坏。
由于我国政府现行的绩效审计缺少一套科学的评价体系，处于无标准的审计状态，即使做了大量的审计工作，由于评价制度的不完善，而使得工作成果得不到及时的评判和应有的肯定，或者由于其他原因歪曲了审计的结果。
久而久之就会大大削弱审计人员的审计自主性和自觉性，降低整个绩效审计的功效。
绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。
甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。
这使得每开展一项绩效审计，审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。
因此，衡量标准的难确定，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。
（四）会计资料失真增加了绩效审计的难度，绩效审计人员要对证据给予更多的关注
目前我国会计制度不太完善，会计资料失真现象较为普遍，造成绩效审计赖以评价的基础可靠性不够。
审计人员仅仅为确认财务收支和经济活动的真实性，就需要付出大量的额外劳动，客观上增加了绩效审计的难度。
审计证据的不充分或缺乏证明力，会导致结论的有失公正，同时造成严重后果。
审计人员在绩效审计中必须在努力选择切题的方法和技术的同时，提高审计证据的充分性和可靠性，以保证审计结论的客观性和公正性。
财务审计的证据可以通过遵循公认的准则，按照既定的程序进行收集和评价;绩效审计不同，由于方法的灵活性和审计对象的复杂性，同时又缺少可供遵循的准则和程序，使得绩效审计证据的收集渠道多种多样，因此绩效审计中，审计人员一般都采取提高样本的代表性和增大调查的样本量的方法，以增加对总体推断的准确性。
审计人员在绩效审计过程中，要对证据的充分性和可靠性给予特别关注，在保证审计证据的充分性和可靠性方面注入更多的精力。
（五）绩效审计人员的素质有待提高
绩效审计既要审查所审事项的合法性和规范性，又要评价其经济性、效率性和效果性，需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识。
因此，对审计人员的素质要求较高，要求审计人员不但具有财务收支审计的专业胜任能力，还要具有较宽的知识结构、较准的判断力和较强的综合分析能力，既负责任又善于沟通和协调。
传统的财务人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。
目前的审计人员是以财务人员为主，人员的知识结构比较单一，业务素质还不能适应绩效审计的要求。
审计人员在开展绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力。
这里的胜任能力除了传统财务审计所要求的胜任能力的含义外，还要求审计人员具有不同于一般政府工作人员的才能和更加专门的专业知识，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。
开展绩效审计的政府审计机关因此要储备许多专业的人才，包括经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才等，多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。
然而调查显示，我国审计队伍知识结构以会计、审计人才为主体，比重达62.55%，工程技术等专业人才仅占13.13%，复合型人才较为缺乏。
三、开展适合我国国情绩效审计的对策
开展绩效审计是社会发展的必然，我们应该在新的审计环境和现代技术方法的平台上构造绩效审计。
尤其是开展适合我国国情的绩效审计，要着重注意以下几个方面的问题，以防范审计风险：
（一）进一步提高对绩效审计的认识，采取灵活多样、科学适用的审计方法
开展绩效审计，是经济发展的要求，也是审计机关审计使命所决定的。
尽管在我国开展的绩效审计存在着这样或那样的困难，但是不能让这些困难裹住人们的思想，羁绊人们前进的步伐。
因此，要加大开展绩效审计的宣传力度，使人们从思想上认识到开展绩效审计的必要性和重要性。
随着政府职能的逐渐转变，在审计方式上应扩大公共经济责任的承担范围，逐步形成经济效益与社会效益相结合，短期效益服从于长期效益的审计模式。
在审计方法上，应融入控制结构的战略性分析、组织行为学、国民价值增值分析等方法，加速智能化软件取证功能的开发，全方位引用先进的符合我国国情的审计技术和方法。
（二）建立健全绩效审计的法律、法规和制度
法律依据是开展绩效审计关键的一环，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。
首先，要在总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。
在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定。
鉴于绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。
其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展绩效审计刻不容缓的措施之一。
指标的科学性可以在一定程度上体现公平。
绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。
经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。
随着社会主义市场经济的不断发展，要求对政府管理的财政性资金、国有资产和专项资金项目实施效益审计监督，防止损失浪费和国有资产流失。
但在法律规范上，主要是规范被审计单位财政财务收支的真实合法，效益方面的规范比较笼统。
依法治国、依法行政的新形势和效益审计实践，迫切需要将效益审计法律制度具体化，健全审计监督机制。
绩效审计有三个基本要素：
①衡量项目的成败;②检查成败的原因;③提出今后改进建议。
根据最高审计机关国际组织项目评估的审计和评价可以分成合规性审计、经济性审计、效率性审计、对政策一致性的评价、对政策影响的评价、对政策效果性的评价和对因果关系的分析。
开展具有中国特色的绩效审计。
其一是含义不同。
国外主要讲对资金节约度的审计，当然也包括效率考核;我们这里讲的是绩效。
其二是范围不同。
国外主要讲一个具体的项目;而我们既要讲一个具体的项目审计，更要讲一个方面的审计。
其三是内容不同。
国外讲效益审计比较注重政策评估和直接投资节约度的计算这两点;我国的绩效审计应当包括：
政策评估、决策审查、管理审计、直接经济效益的审核和整个社会效益的评价。
其四是基础不同。
国外讲效益审计是建立在比较真实、合规的基础上，而我们是在真实性、合规性问题都还比较多的情况下做这项工作，因此基础不一样。
效益审计是评价效益，理所当然要有一个公认、科学的评价标准。
当务之急是制定统一的普遍适用的效益审计评价标准，明确评价原则，确立评价方法，逐步建立健全评价体系。
（三）充分搜集证据是有效开展绩效审计的关键
效益审计是依据法律分析问题，归纳的结论和判断;运用的技术方法也相当灵活，使得证据的搜集和评价多种多样。
我们搜集的审计证据要做到相关、可靠、充分、得到文字记录并能够支持审计发现和审计结论;通常，必须收集质的和量的两种数据。
所获取的数据，应该充分、有效、可靠、相关、合理。
方法通常包括：
面谈、问卷、调查和抽样方法等等。
审计必须按照专业标准开展，这样，审计报告就会客观、公正、严肃。
在开展绩效审计时，我们要：
抓住一条主线选准项目，选项时应该关注的，一是资金规模，二是有社会影响的。
把握一个重点搞好审计调查。
进行绩效审计，国内外经验都证明，全面、充分的审计调查事关审计的成败。
紧紧把握揭露问题、促进管理、推进改革、规范秩序、提高效益来进行审计调查，通过审计调查过程中的信息反馈，及时调整和修正我们的审计方案、工作重点及审计方法。
坚持四个结合保证审计实施。
一是审计与审计调查相结合;二是点面结合;三是审项目、审资金、审财务收支三者结合;四是查处问题与促进管理结合。
要把查处违纪违规、效益差、效率低等问题与促进体制、完善法制、强化管理、提高效益紧密结合起来。
（四）不断提高审计人员素质是开展绩效审计的保证
绩效审计的基本目标是：
（1）向投资决策者及社会公众提供独立的信息、咨询和促进被审计单位在收入、支出和资源管理等主要领域做到经济和有效，寻求提高绩效的途径;
（2）通过项目实施结果与公认标准的比较，分析问题的原因，提出加强财务控制、提高经济效益的建议和措施，并鼓励和帮助被审计单位组织实现这些建议和措施。
绩效审计所涉及的领域和范围较广，这就要求绩效审计人员专业构成多元化和较高的业务素质。
要搞好绩效审计，不是几个懂财务审计的人员就能达到目的的，这项工作需要工程师、评估师、经济师、律师、计算机和政府人员等各专业的人员组成。
随着经济和社会的不断发展，审计人员在审计工作中可能会遇到一些专门的问题，这就要求绩效审计人员的专业素质不断提高，要及时掌握审计新的概念、方法和技术。
效益审计既要查处问题，又要宏观分析问题;既要审查合法性、合规性，又要评价经济性、效率性、效果性，做到这一点，需要高素质的审计人员。
围绕一个中心抓好人员。
围绕如何审计和评价项目的经济性、效率性和效益开展，着重从政策评估、决策审查、管理审计、直接经济效益的审核和整个社会效益的评价等方面涉猎到的法律、相关专业技术知识、综合统计分析等等进行针对性较强的业解决人员构成不合理和业务素质不高的问题，采取专业咨询、聘用专业人员等是当前我们审计机关的有效途径。
（五）加强对绩效审计理论的研究
绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。
经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价确定，社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容确定。
在制定评价指标时，应遵循定性与定量相结合、效益与公平相结合、长期效益与短期效益相结合和经济效益与社会效益相结合的原则。
制订指标评价体系时不仅要关注投资本身所产生的经济效益，而且要关注投资对地区经济、就业、环保等各方面产生的社会效益。
通过绩效审计的广泛实践来大力推动审计理论的研究，进一步丰富我国审计理论的宝库，提高我国审计理论研究的水平。
同时，科学规范的审计理论又能指导我国的绩效审计实践，提高我国的审计实践水平。
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