单元控规.doc

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邯郸市中心城区控制性详细规划总说明书

1.经验借鉴

目前国内几个主要城市（北京、上海、南京、广州、武汉、济南等），在《城乡规划法》、《城市规划编制办法》的基础上，进行了积极的、有意义的尝试和探索，提出了一写新的方法、思路和控制体系，这些都为控规编制技术与管理方法的进一步完善，起到了积极的作用。

比较这些城市控规编制的思路与创新内容，存在着如下几个方面的根本性转变：

1.1.由“技术理性”向“公共政策”的思维转变

随着《行政许可法》、《物权法》、《城乡规划法》等一系列法规的出台和修订，使城乡规划工作面临深刻的变革。

政府角色由管理者逐渐向服务者的转变，城市规划的“公共政策”属性也逐步开始显现。

从国内几个主要城市的发展来看，控制性详细规划的编制思路正逐步由原有的“技术理性”向“公共政策”属性转变。

而这种转变体现在以下几个方面：

第一，实现由“运动员”向“裁判员”的角色转变。

通过建立分层的控制体系，实现由单纯的追求“地块指标赋值科学性”向制定“单元总量动态平衡规则”的思维转变，由“关注比赛结果”向“制定游戏规则”转变，从而真正实现了控规从“技术成果”向“管理政策”的价值转换。

第二，强化公益性设施的控制和保障。

比较国内主要城市的控规编制办法，控制内容上均重点突出了强制性内容的控制，强调优先控制和保障各类公益性设施的布局，更体现了关注民生、民权的政策倾向与公平性，因而更凸显公共政策的属性特征。

1.2.由“刚性控制”向“刚柔并济”的方法转变

比较北京、南京、武汉、成都、广州的控制性详细规划编制办法，可以看出，整体的控制方法正逐渐由“刚性控制”为核心向“刚柔并济”的方向转变。

第一，明确分类控制内容

从编制内容来看，几个城市均将控制的核心内容划分为强制性内容和指导性内容，有效的避免了传统控规“什么都管”、“控制过死”的问题。

北京（新城）在新城总规之后，增加了街区层面的控制内容，街区层面的控制指标作为强制性控制指标，是地块层面指标落实的依据，在管理方面，街区层面作为控详的公示内容，同时是地块指标修改的最小编制范围。

成都控规由大纲图则与详细图则组成，以标准大区为单位进行控规编制。

大纲图则主要在于从一定范围内协调配置各类设施，重在定量与定性，详细图则在于将各类用地予以落实至地块。

从管理方面来看，大纲图则是控规的公示内容，作为刚性控制指标，调整程序较详细图则复杂。

南京控规由强制性执行规定和执行细则两部分构成，以编制单元为基本单位进行控规的编制。

强制性执行规定主要

国内主要城市控制性详细规划内容比较

城市名称

规划成果构成

规划层次

北京

强制性内容

新城—街区—地块

上海

强制性内容

指导性内容

新城—单元—街坊

南京

强制性执行规定

执行细则

片区—编制单元—图则单元—地块

武汉

控规导则

控规细则

分区—编制单元—管理单元—地块

广州

法定图则

详细蓝图

分区—编制单元—管理单元—地块

第二，灵活微观控制手段

在微观的控制手段上更具灵活性。

例如，武汉在单元规划设施微观控制手段上就提出了“实线控制、虚线控制、点位控制、指标控制”的控制思路，使得原本单一的“线控”变成了更为灵活的控制方式，既保证了设施的刚性要求，又具有了与市场协调和适应的方式。

一定程度上避免了控制过“死”的问题。

1.3.由“静态”成果管理向“动态”过程管理的技术转变

随着电子信息技术的发展，使规划管理初步实现了数字化和标准化。

尤其以GIS技术为代表的新型地理信息系统、数据分析系统的广泛应用，更使真正意义的“动态管理”成为可能。

首先，国内的主要城市（如南京、北京、广州、武汉等）积极的建设与自身发展特征、管理程序与审批制度相适应的规划管理系统，从而实现电子化、信息化与透明化管理；

其次，通过基础地理信息系统的建设以及符合自身技术特点和管理需要的《用地分类标准》、《计算机制图标准》的出台，使规划成果的录入与更新更加快速、便捷，为动态更新奠定了坚实的基础。

同时，各层次规划内容与各部门的而规划成果与信息可以汇总在同一电子图件中，实现“一张图管理”，为多部门的有效沟通建立了信息平台，

其次，部分城市（如北京）还针对动态管理的需求，还制定了一系列的动态维护制度，如动态联席会等，使规划的动态性与过程性得到了进一步的强化，并在实际的管理过程中取得了良好的效果。

2.控制框架

2.1.“分层”控制体系

2.1.1.规划编制体系与地域划分

为了更好的贯彻城市总体规划的战略意图，适应市场的弹性需求，借鉴国内主要城市（北京、南京、武汉、广州）“分层”控制的经验，针对原有以地块控制为核心的控制性详细规划所暴露出的诸多问题和不适应性，在传统控规基础上，引入单元层面控制性详细规划的内容，建立邯郸四层次规划编制体系，即“总体规划—单元层面控规—地块层面控规—修建性详细规划”，更好的协调总体规划与控制性详细规划的衔接关系。

邯郸市控制性详细规划实质上包含了单元控规和地块控规两个层面的内容。

单元控规又包含编制单元和管理单元两个空间层次。

因此，邯郸市中心城区控制性详细规划形成了“编制单元（组团）—管理单元（街区）—地块（街坊）”三级地域划分体系。

2.1.2.编制单元控制

编制单元含义

编制单元原则上是作为研究和开展邯郸市控制性详细规划的基本空间单位。

以编制单元为对象开展控制性详细规划编制时，要做好与相邻单元之间的衔接。

编制单元划分的影响因素

（1）总体规划确定的布局结构

（2）行政界限

编制单元控制重点

编制单元是以落实城市总体规划为目标，主要强化总体控制与系统控制，具有系统性、策略性和稳定性的特点。

重点控制内容包括主导功能、“六线”控制、公共设施控制（居住区以上级）、规划用地控制、人口规模、管理单元类型划分、城市设计控制、地下空间利用。

相比较而言编制单元控制内容更具“刚”性特征，是作为公示的主要内容，调整程序较为复杂，必须经过市级机构审查。

2.1.3.管理单元控制

管理单元的含义

管理单元是实现“一张图管理”建立的地域单元，是实现总量动态平衡的基本单位，原则上在不突破总量建设规模的前提下，管理单元内部可以实现动态平衡。

管理单元是作为指导地块层面控制性详细规划编制的重要依据，也是作为城市远期发展地区以及发展不确定性较强地区基本管理的重要依据。

管理单元划分的影响因素

（1）行政界限

考虑与现有的行政辖区划分相结合，在编制单元层面，主要考虑与已有的区级行政划分相结合，在管理单元层面则主要考虑现有的街道社区以及基层社区的行政辖区范围相结合。

（2）功能特殊性与联系性

（3）相对清晰的边界

（4）地区发展类型、条件与土地价值

（5）设施有效服务

（6）综合交通设施的影响

（7）发展时序与开发模式

（8）合理的规模

管理单元控制重点

管理单元主要以编制单元控制为指导，主要进行设施控制、深化控制，具有针对性、特征性与时效性特点。

重点落实居住区级以下各类设施控制规模与控制范围线、市政基础设施、城市安全设施控制、道路交通设施和指标控制。

管理单元法定文件部分的调整必须经市级主管部门审查，指导性内容的调整及变更可由规划主管部门审批。

管理单元控制指标

主要控制内容通常包括主导属性、人口规模、单元净用地面积、总建筑面积和特殊控制。

其中，主导属性、单元净用地面积、总建筑面积、绿地、配套设施属于强制性指标，人口规模属于引导性指标。

针对管理单元类型的差异性，控制内容的类型也应适当调整。

同时，可选取针对性与差异性的控制指标，内容详见分区控制方法部分。

（1）主导属性，是对管理单元主导性质的概括与描述，具体包括综合发展区、居住区、商业也、公共服务设施区、历史风貌保护区、对外交通枢纽区、市政设施区、文化娱乐区、工业区、仓储区、生态景观区等；

（2）单元净用地面积，指管理单元内除主次干道以外的用地面积（不包括水域、山地、林地等其他非城市建设用地）；

（3）总建筑面积，指管理单元内可供开发用地的总建筑规模。

原则上旧城改造地区采用总建筑面积指标，新区可不完全采用本指标。

（4）配套设施，包括居住社区及以下级公共服务设施、市政基础设施、公共安全设施、交通设施的项目内容与规模。

（5）绿地，指城市公园、街头绿地等的数量和规模。

（6）人口规模，指管理单元内的规划控制人口数量。

2.1.4.地块（街坊）控制

地块划分影响因素

在管理单元指导下进一步划分规划地块。

地块划分的考虑因素包括：

用地性质的完整性与协调性、土地权属关系以及便于土地出让。

地块控制指标体系

地块控制内容是邯郸市控制性详细规划的重要内容之一，属指导性指标。

地块控制内容对地块具体规划控制和要求以表格和文字的形式表达，包含地块编码、用地性质、地块用地面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、配套设施、城市设计引导、交通组织控制、地下空间利用引导以及现状建设情况、规划建设状况等方面的内容。

（1）用地性质，指某一地块按《邯郸市城市用地分类标准》中城市用地分类的中类、小类内容划分的土地利用类别。

土地利用类别难以明确的或希望弹性调控的，可在规定地块用地性质的同时，在文本和图则中阐述特别允许的土地利用兼容，但原则上应该控制此类性质相对的弹性用地的规模，避免因大量弹性用地的性质调整而改变图则单元的主导属性；

（2）地块用地面积，指地块的净用地面积；

（3）容积率，指地块内总建筑面积（不含地下部分）与地块用地面积的比值；

（4）建筑密度，指地块内所有建筑物基底面积之综合与地块用地面积的比率，一般为上限值，即小于或等于。

（5）建筑控制高度，一般指地块内所有建筑物的高度上限值，即需要小于或等于；应按照高度分区和特色意图区的要求合理确定地块控制指标，一般规定高度上限，如有特定空间轮廓意图和要求的，可同时规定高度下限。

（6）绿地率，指地块内各类绿地面积的总和与地块用地面积的比率，一般为下限值，即需大于或等于。

（7）配套设施，指地块内具体的配套建设项目，包括公共服务设施与基础设施两部分。

（8）交通组织控制，指地块出入口交通组织要求；

（9）城市设计引导，是根据需要对地块提出城市设计引导要求，包括建筑风格、色彩、界面、开敞空间等。

如在退让城市道路、建筑日照间距等方面有特殊考虑的，应在图则中表达。

（10）地下空间利用引导，根据上位规划，对地铁站点周边、各级中心地区内地块的地下空间利用提出指导。

应着重明确地下空间之间及与地下通道、地铁站点、地下公共空间的连通要求，并提出地下空间利用范围、功能、深度、出入口方位等指导意见；

2.2.“弹性”控制手段

2.2.1.用地控制方式

微观的控制方式来看，针对不同规划层次、不同控制类型、不同发展地区的要求与特点，采用“实线控制、虚线控制、点位控制、指标控制”四种更为灵活的控制手段。

1、实线控制

实线控制指对设施布局的地块位置、边界形状、建设规模、控制要求作出强制性规定，原则上不予更改。

若特殊情况必须更改的，必须经过相应调整、论证及审查程序，报原审批机关审批。

2、虚线控制

虚线控制指对设施布局的地块位置、规模及设施要求不得作出更改，但其边界形状可根据具体修规方案略作调整。

即保证相对位置和用地规模的情况下，可结合设计要求作出局部变化，体现用地控制灵活性，但不会影响建设控制指标的变更。

3、点位控制

点位控制指在确保设施规模的前提下，明确设施的布局区位，但不明确具体的用地边界，可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设（不独立占地）。

4、指标控制

进行指标控制的用地，其建设控制要求以规模指标的形式予以确定，对位置、边界形状未进行空间落地，在进行下位规划编制时必须按照相应指标予以落实。

“六线”控制方式一览表

实线控制

虚线控制

点位控制

指标控制

红线

快速路、主干道、次干道

城市支路

城市支路网密度

绿线

市级、区级公共绿地、各类防护绿地

现状保留或已有明确的绿化建设项目

居住区级绿地

基层社区级绿地

紫线

历史文化街区、历史地段及优秀历史建筑控制线

蓝线

水体保护蓝线中江、河、湖泊控制线，主要干渠和排水廊道线

黄线

防洪堤墙、堤防保护线、高压廊道线；

现状保留和明确建设项目的基础设施、安全设施用地；公共交通设施

停车场、公交枢纽站、等可结合开发项目共同建设的市政设施用地

橙线

现状建设的轨道交通线路与战场范围

规划轨道交通线路

规划轨道站场

公益性公共设施控制一览表

实线控制

虚线控制

点位控制

指标控制

行政办公用地

市级、区级行政办公设施

现状保留的行政办公机构用地

教育科研用地

高中、中小学设施、特殊教育、中等专业学校

现状保留和有明确建设项目的用地

医疗卫生用地

市级综合医院、卫生防疫设施、特殊医疗设施用地、急救中心、血库

现状保留和有明确建设项目的用地

社区医院

文化设施用地

市、区两级图书展览设施、文化活动设施

现状保留及有明确项目建设的用地

社区级文化设施用地

体育用地

市、区两级体育场馆用地

现状保留及有明确项目建设的用地

基层社区级体育设施用地

基层社区级体育设施用地

3.动态管理的技术基础

3.1.基础地理信息系统

目前，邯郸市地理信息中心已经积累了大量的数据，为数据库的建设奠定了一个良好的基础。

应完善和更新包括数字化地形图、航拍图以及卫星遥感图等基础地理信息系统的建设，引入地籍管理系统，协同市政府各部门完善相关基础数据的录入与整理，为实施动态管理奠定建设的数据基础。

3.2.辅助分析与评估系统的建设

基于GIS等新型分析系统，进一步完善和拓展包括城市综合交通影响评价系统、城市综合承载力动态评估系统等方面内容，建立基础分析数据平台，实现对于全方位的系统评价体系，辅助规划管理部门进行决策。

3.3.规划管理系统的建设

3.3.1.规划成果的数据化、规范化

建议参考南京、北京、广州等国内主要城市的做法，建议制定统一的《邯郸市计算机绘图标准》，统一和规范各类规划成果的数据化格式，便于快速、及时、准确的录入到规划管理系统中，为规划的动态更新与管理奠定坚实的基础。

3.3.2.与规划管理系统的结合

基于城市规划编制和管理要求，综合反映最新城市建设现状、最新规划成果和最新规划管理行政审批信息，具备动态更新机制的、简明易用的城市规划信息共享平台。

4.动态管理的法规保障

4.1.规划用地分类标准体系的建立

参照新的《城市用地分类与规划建设标准》（征求意见稿），借鉴其他城市经验，考虑市场体制下政府调控需求，结合邯郸实际，建议采用如下《城市规划用地分类标准》。

4.1.1.类别划分

借鉴北京、南京、广州、深圳等城市的经验，进一步将邯郸城市建设用地分为经营性用地和非经营性用地。

4.1.2.大类用地划分

与原《城市用地分类标准》相比，做如下用地调整：

（1）取消原对外交通用地（T），将交通枢纽设施划入道路交通设施用地（S3）

（2）将原公共设施用地（C）中类商业服务设施用地（C2）设置为独立的用地类型，用地代码为（B）；并进一步划分为

（3）新增预留用地（K），并进一步细分为预留公共设施用地（Kc）和预留市政设施用地（Ku）两个中类。

K类用地一经确认应划入相应的用地类型。

（4）新增混合用地（F）。

（5）新增待研究用地（X）。

4.1.3.中小类用地调整

将原居住用地中的中小学用地，纳入到教育科研用地，用地代码为（C33）；

将原广场用地（S3）划入绿化用地，代码为（G3）；

新增居住区级公共设施用地（Cc），包括主要的

居住用地内新增基层社区中心（Rc），包括包括幼托、文化体育设施、商业金融、社区卫生服务站、市政公用设施等用地，不包括中小学用地。

5.动态管理的制度设计

5.1.社区规划师制度

结合中心城区规划编制单元体系的建立，借鉴北京等城市的发展经验，积极推广“社区规划师”或“责任规划师”制度。

结合编制单元或管理单元任命责任规划师，该规划师负责听取、协调该区域内各方利益诉求，并平衡规划范围用地各项规划指标。

全过程实现规划的公众参与，形成政府、社区、开发商、规划技术人员多方常态化的沟通机制，以确保规划动态实施具有准确的信息基础与开放性。

5.2.动态联席会制度

结合规划分层编制体系，明确各层次规划审批与管理的权限，同时针对管理单元总量动态平衡的管理特点，建立动态联席会制度。

建立多部门会商机制，保障规划的动态实施。

动态联席会建议分为两个层级。

第一个层级为规划主管部门与相关职能部门建立的基于管理单元内部动态平衡的技术维护及管理层面的协调会议；第二个层级为市级联席会，类似于现有的规委会会议制度，主要针对单元调整及强制性内容调整的联席会议制度。

5.3.定期评估制度

规划的动态性主要体现在其对于市场信息的及时与正确的评判，以及由此做出的主动与积极的政策调整，因此，评估机制与制度的建设一方面体现在其技术层面，更为重要的是动态制度的建立。

通过建立定期的评估制度，及时的掌握市场需求，更体现在建立中心城区单元控规的定期评估机制，

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