关于事业单位社会团体等社会组织能否提供担保的法律分析.docx

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关于事业单位社会团体等社会组织能否提供担保的法律分析

关于事业单位、社会团体等社会组织能否提供担保的法律分析

日期：

2021-1-24

　　由于事业单位、社会团体等社会组织的类型多样，相关规定零散且不甚协调，法律规定与实际情况不一致等原因，实务中对于事业单位、社会团体等社会组织能否提供担保的问题，存在诸多疑惑，如果处理不好，可能给债权人造成极大法律风险。

本文拟针对"担保法"、"最高人民法院关于适用<中华人民国担保法>假设干问题的解释"〔下称"担保法司法解释"〞〕、"物权法"的相关规定，对事业单位、社会团体等社会组织能否担保进展分析，并提出实务操作中的建议。

　　一、关于保证担保

　　〔一〕法律规定与理解

　　"担保法"第九条规定：

"学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。

〞

　　"担保法司法解释"〞〕第三条规定：

"机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。

因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理。

〞

　　第十六条规定：

"从事经营活动的事业单位、社会团体为保证人的，如无其他导致保证合同无效的情况，其所签定的保证合同应当认定为有效。

〞

　　根据上述规定，以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人，但从事经营活动的事业单位、社会团体可以作为保证人。

对此，我们认为，应从以下方面进展理解：

　　首先，"担保法"第九条对于限制保证主体的规定采用了概括式与列举式相结合的立法模式，既概况的规定了以公益为目的的事业单位、社会团体，同时还列举了学校、幼儿园、医院等。

一般认为，该条款的立法目的在于给予以公益为目的的社会组织予以特殊保护，确保其资产稳定，不因个别人的不妥行为而流失，从而更好地实现公益目的。

我们理解，对"担保法"限制的担保主体应做扩性理解，即但凡以公益为目的的社会组织，包括但不限于以公益为目的的事业单位、社会团体、学校、幼儿园、医院及其他社会组织，均不可以作为保证人。

　　其次，严格意义上来说，"担保法"规定的是否"以公益为目的〞与"担保法司法解释"第十六条规定的是否"从事经营活动〞具有一定的关联，但却是两个不同的概念。

实践中，以公益为目的的社会组织一般不以营利为目的，但也不排除其可能从事一定的经营活动；而一些不从事经营活动的社会组织，并非以公益为目的。

我们理解，判断某社会组织能否提供保证担保，关键是看其是否以公益为目的，是否从事经营活动是判断该社会组织是否以公益为目的的一个重要标准，但不是唯一的标准，必须结合该组织的类型、实际活动及相关规定进展具体判断。

　　〔二〕事业单位

　　1、事业单位的界定

　　"事业单位登记管理暂行条例"第二条第一款规定：

"本条例所称事业单位，是指为了社会公益目的，由机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会效劳组织。

〞

　　事业单位登记管理局"事业单位登记管理暂行条例实施细那么"第六条规定：

"登记管理机关向核准设立登记的事业单位颁发"事业单位法人证书"。

"事业单位法人证书"是事业单位法人资格的唯一合法凭证。

未取得"事业单位法人证书"的单位，不得以事业单位法人名义开展活动。

〞

　　据此，事业单位是为了社会公益目的，由机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会效劳组织，"事业单位法人证书"是事业单位法人资格的唯一合法凭证。

　　2、事业单位的公益性判断

　　根据"事业单位登记管理暂行条例"第二条的规定，事业单位只能是以社会公益为目的，且利用国有资产举办，事业单位要从事营利活动，必须另行设立经营组织。

但在实践中，事业单位性质多种多样。

"国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知"〔国办发[2021]37号〕将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益效劳三个类别，其中从事生产经营活动的事业单位不承担公益效劳职责。

　　我们理解，对于依法取得"事业单位法人证书"的事业单位，界定其否具有公益性，应根据其具体从事社会活动的实质进展判断，实务中可以结合"事业单位法人证书"记载的宗旨和业务围、经费来源类型〔全额拨款、差额拨款、自收自支〕、承担的职能、纳税证明、日常活动等进展判断。

　　需要指出的是，鉴于"事业单位登记管理暂行条例"规定事业单位必须为了社会公益目的而设立，"国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知"也明确指出改革后只有"从事公益效劳的事业单位〞继续保存在事业单位序列，且有观点认为：

"我国的事业单位均系为社会公益目的举办的社会效劳组织，无论其实际状况如何，按照条例要求只能承担社会公益职能，因此，事业单位作保证人违反担保法的制止性规定，保证合同无效。

〞〔士兵，"中国担保制度与担保方法"，中国法制，2021年，第70页〕我们建议，债权人尽量不要承受事业单位提供担保，一旦发生纠纷，如果要主担保人是从事经营活动的事业单位，可能需承担相应的证明责任，如果提交的证据不被司法机关采信，将面临相关担保合同被认定为无效的风险。

　　〔二〕社会团体

　　1、社会团体的界定

　　"社会团体登记管理条例"第二条规定：

"本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。

〞第三条规定：

"成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进展登记。

社会团体应当具备法人条件。

以下团体不属于本条例规定登记的围：

〔一〕参加中国人民政治协商会议的人民团体；〔二〕由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；〔三〕机关、团体、企业事业单位部经本单位批准成立、在本单位部活动的团体。

〞第十七条第一款规定：

"依照法律规定，自批准成立之日起即具有法人资格的社会团体，应当自批准成立之日起60日向登记管理机关备案。

登记管理机关自收到备案文件之日起30日发给"社会团体法人登记证书"。

〞

　　根据上述规定，我国社会团体分为两种类型：

一是需经审查同意并登记的社会团体，二是不需要登记的社会团体。

社会团体必须具备法人条件，必须登记成立的社会团体法人，自登记之日取得法人资格，不需要登记的社会团体法人，自成立之日取得法人资格。

　　2、社会团体的公益性判断

　　"社会团体登记管理条例"第四条第二款明确规定：

"社会团体不得从事营利性经营活动〞，但并未明确规定社会团体必须以社会公益为目的。

　　社会团体的"非营利性〞不等于"公益性〞，实践中，虽然有不少公益性质的社会团体，但大多数社会团体不是为公益目的而设立的，如各种商会、校友会、促进会等。

一般来说，参加中国人民政治协商会议的人民团体、由国务院机构编制管理机关核定并经国务院批准免于登记的团体，属于公益性社会团体，其他社会团体是否具有公益性，需要结合其宗旨、业务围进展判断。

　　"担保法"及其司法解释并未制止非公益性的社会团体作为担保主体，司法实践中也有支持非公益性社会团体作为担保主体的案例。

例如，省市中级人民法院作出的"（2021）浙舟商终字第125号〞民事判决书认为：

"市商会是依法设立的社会团体，其成员是从事各种经济经营活动的籍工商企业，并按照规定收取会费，其经费来源包括‘会费；捐赠；政府资助；在核准的业务围开展活动或效劳的收入；利息；其他合法收入。

’故原审认定商会系依法设立的非以公益为目的社会团体并无不当。

根据"中华人民国担保法"的规定，‘学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。

’因商会系依法设立的非以公益为目的社会团体，为余某某借款提供担保并不为法律所制止，故应认定商会具有保证人资格。

〞

　　尽管如此，考虑到"社会团体登记管理条例"规定社会团体不得从事营利性经营活动，实践中又往往容易将"非营利性〞与"公益性〞相等同，不排除司法机关对此有不同理解，而且社会团体因其不具有营利性，其代为清偿能力往往有限，因此，我们建议债权人尽量不要承受社会团体提供担保。

　　〔三〕民办非企业单位

　　民办非企业单位这一概念，是于1996年针对以往的民办事业单位这一概念所作出的修正，即：

事业单位是举办的，而民间不应再称事业单位。

"担保法"出台于1995年，当时还没有"民办非企业单位〞的概念，而后来的"担保法司法解释"、"物权法"均沿用了"担保法"的表述，未对此进展修订。

我们理解，民办非企业单位系由过去的民办事业单位演变而来，"担保法"所规定的"事业单位〞应当包括"民办非企业单位〞。

　　"民办非企业单位登记管理暂行条例"第二条规定：

"本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会效劳活动的社会组织。

〞第五条第一款规定：

"国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关〔以下简称登记管理机关〕。

〞第十二条规定：

"准予登记的民办非企业单位，由登记管理机关登记民办非企业单位的名称、住所、宗旨和业务围、法定代表人或者负责人、开办资金、业务主管单位，并根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给"民办非企业单位〔法人〕登记证书"、"民办非企业单位〔合伙〕登记证书"、"民办非企业单位〔个体〕登记证书"。

〞

　　根据"民办非企业单位登记管理暂行条例"的规定，民办非企业属于非营利性社会组织，由民政部门负责登记管理，但没有规定其必须为公益目的而设定。

我们理解，对于民办非企业能否提供保证担保，可以参照上述关于社会团体的分析进展处理。

　　〔四〕民办学校、幼儿园、医院

　　1、相关规定

　　〔1〕"民办教育促进法"

　　第三条：

"民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成局部。

〞

　　第十一条：

"举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级   以上人民政府教育行政部门按照规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门按照规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。

〞

　　第六十六条：

"在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理方法，由国务院另行规定。

〞

　　〔2〕"民政部、教育部关于印发<教育类民办非企业单位登记方法>〔试行〕的通知"〔民发[2001]306号〕

　　第二条：

"本方法所称的教育类民办非企业单位，主要指：

经县级以上地方人民政府或县级以上地方人民政府教育行政部门审批设立的，由企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人，利用非财政性教育经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。

　　第三条：

"教育类民办非企业单位必须按照"社会力量办学条例"的规定审批设立，由县级以上地方人民政府教育行政部门发给"社会力量办学许可证"后，到同级民政部门进展登记。

〞

　　〔3〕"医疗机构管理条例"

　　第三条：

"医疗机构以救死扶伤，防病治病，为公民的安康效劳为宗旨。

〞

　　〔4〕"国务院办公厅转发国务院体改办等部门<关于城镇医药卫生体制改革的指导意见>的通知"〔国办发[2000]16号〕

　　"建立新的医疗机构分类管理制度。

将医疗机构分为非营利性和营利性两类进展管理。

根据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务，制定并实施不同的财税、价格政策。

非营利性医疗机构在医疗效劳体系中占主导地位，享受相应的税收优惠政策。

政府举办的非营利性医疗机构由同级财政给予合理补助，并按扣除财政补助和药品差价收入后的本钱制定医疗效劳价格；其他非营利性医疗机构不享受政府补助，医疗效劳价格执行政府指导价。

卫生、财政等部门要加强对非营利性医疗机构的财务监视管理。

营利性医疗机构医疗效劳价格放开，依法自主经营，照章纳税。

〞

　　〔5〕卫生部、中医药管理局、财政部、计委"关于印发<关于城镇医疗机构分类管理的实施意见>的通知"〔卫医发[2000]233号〕

　　"取得"医疗机构执业许可证"的营利性医疗机构，按有关法律法规还需到工商行政管理、税务等有关部门办理相关登记手续。

〞

　　2、相关分析

　　关于民办学校、幼儿园、医院的担保能力，实践中有较大争议。

根据以上规定，民办学校其主要分为两类：

一是实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校；二是实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校。

民办学校取得审批后，需到民政部门进展民办非企业单位登记，无论其属于哪种类型，民办学校均具有公益性，因此，我们理解，民办学校、幼儿园不是合格的保证主体。

唯一需要注意的是，在工商行政管理部门登记注册的民办培训机构，不在"民办教育促进法"所调整围之列，故其可以作为担保主体。

　　民办医院的情况稍微复杂一些。

允许成立营利性的医疗机构，且营利性医疗机构必须到工商行政管理、税务等有关部门办理相关登记手续，因此民办的营利性医疗机构实际上是从事经营活动的。

但需要指出的是，首先，根据"医疗机构管理条例"第三条的规定，无论医疗机构是否营利，都不能脱离"救死扶伤，防病治病，为公民的安康效劳为宗旨〞；其次，根据"建立部关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示"〔建法函[2021]264号〕及"全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见"〔法工办发[2021]231号〕的相关意见，实践中倾向性认为"私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院，只是投资渠道上的不同，其公益属性是一样的〞。

因此，我们建议债权人尽量不要承受营利性医疗机构提供的保证担保。

　　〔五〕基金会

　　除事业单位、社会团体、民办非企业外，还有一类需要注意的民事主体是基金会。

根据"基金会管理条例"第二条的规定，基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。

"民政部关于规基金会行为的假设干规定〔试行〕"规定：

"基金会不得直接宣传、促销、销售企业的产品和品牌；不得为企业及其产品提供信誉或者质量担保。

〞据此，我们理解，虽然"担保法"没有提到基金会，但鉴于基金会的公益性及非营利性，以基金会作为保证主体存在被认定为无效的风险。

　　二、关于抵押、质押担保

　　1、法律规定

　　"担保法司法解释"第五条：

"以法律、法规制止流通的财产或者不可转让的财产设定担保的，担保合同无效。

　　以法律、法规限制流通的财产设定担保的，在实现债权时，人民法院应当按照有关法律、法规的规定对该财产进展处理。

〞

　　第五十三条:

"学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。

〞

　　"物权法"第一百八十四条：

"以下财产不得抵押：

……〔三〕学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施〞。

　　2、关于抵押担保

　　根据上述规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施抵押，但可以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押。

　　这里需要注意两点：

一是公益设施以外的财产可以作为抵押物，抵押物是否是公益设施一般应以其存在目的及实际用途作为判断标准，例如学校不得以接送学生的班车作为抵押物，但可以校长乘坐的轿车用于抵押。

二是抵押所担保的债务必须是该事业单位、社会团体自身的债务，不能为第三人债务提供抵押担保。

　　3、关于质押担保

　　"担保法"、"物权法"并未就以公益为目的的事业单位、社会团体等社会组织的质押作出制止性规定，实践中对此可能会有争议，我们理解，根据"担保法司法解释"第三条的规定，从立法目的上考量，法律规定制止抵押的财产同样制止质押。

此外，根据"关于制止地方政府违规融资行为的通知"〔财预【2021】463号〕的规定：

"地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，……不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进展抵押或质押〞。

我们建议债权人不要承受事业单位、社会团体等社会组织以公益设施提供质押担保。