关于推进基层党内民主建设问题研究的报告.docx

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关于推进基层党内民主建设问题研究的报告

关于推进基层党内民主建设问题研究

党内民主是党的生命。

改革开放30多年来，特别是党的十六大以来，中国共产党在党内民主建设方面进行了很多创新和实践，取得可喜的成绩。

党的十七大报告提出，“要积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”。

深入研究近年来基层党内民主建设的发展状况，今后党内民主建设要走的路还很长。

一、基层党内民主建设的主要探索

（一）基层党内选举不断创新。

在村级党组织选举方面，近年来，有些地方推出群众和党员投推荐票，党员投选举票的“两推一选”方式选举村党组织书记；在社区党组织选举方面，河南省三门峡市湖滨区积极推行辖区党员、居民代表、辖区单位和商户代表推荐，党员大会选举党组织委员的“三推一选”模式;在乡镇党委选举方面，四川、湖北、江苏等地积极探索对乡镇党委书记、乡镇长进行“公推直选”，将候选人的提名权交给党员和群众，在候选人充分竞争后，由党员群众投票选举。

（二）党组织党务公开取得进展。

一些党组织在发展新党员过程中，做到确定入党积极分子、发展预备党员、预备党员转正都进行公示，在党员群众的参与下严格把好新党员入党关口。

还有一些基层党组织对党委决策进行公开，事先向社会公告党委会的召开日期和所要讨论决策的事项，邀请与讨论事项有关的党员群众和部门专家参加会议，由党员群众充分反映各方意见，同时见证和监督党委会的决策。

（三）基层选人用人上的民主得到改善。

近几年，一些地方党委合理处理党管干部与民主选人用人的关系，在大力实行领导干部公开选拔同时，对重要干部选拔任用实行常委会票推、全委会票决制，党委书记和委员具有同样的一票。

有些地方党委充分发挥全委会的作用，健全完善初始提名方式，对重要职位探索全委会集体民主推荐制度，坚决落实组织部门提出拟任人选的主导权，常委会或全委会对拟任人选有否决权，但不另提考察范围以外的人员。

（四）党的代表大会制度得到完善。

一些地方仿效、借鉴人民代表大会制度的做法，引入党代表选举竞争机制，差额选举甚至竞争直选产生党代表，实行党的代表大会常任制、年会制，实行党的代表大会代表提案制度以及代表提案的处理和回复制度，拓宽党代表发挥作用渠道和效果。

（五）党内民主监督力度不断加强。

随着《中国共产党党内监督条例（试行）》的深入实施，党内自上而下的监督越来越多，而党内自下而上的监督也得到发展和完善。

一些地方结合年度工作总结，在公开考评领导干部方面做了有益尝试，扩大参加考评领导干部的党员群众代表人数，对考评结果完全公开，有的甚至要求领导干部在电视上公开剖析问题，做出今后整改承诺。

这些措施极大地增强了领导干部接受监督的意识，有力地促进了他们改进工作作风，提高工作效率。

二、基层党内民主建设存在的主要问题及原因

（一）党内民主氛围不浓。

1、专制思想根深蒂固。

中国有着几千年的专制历史，传统的“父母官”理念使得普通党员和领导干部的实际定位出现偏差，有的以“维护集中统一”为名压制不同意见，以维护“领导权威”为名搞一把手说了算，认为党员权利是“组织或领导赋予”的，可以随意剥夺等旧观念、潜规则。

2、党员参与党内活动的积极性不高。

党员方面，受体制和制度影响，民主要求弱化，尤其是在党组织和主要负责人掌控利益分配权的格局下，党员维护民主权利、监督领导者往往有自身利益安全的顾虑，在维护个体利益和要求民主难以兼顾的取舍中，不得不偏向前者。

他们有的怀有“言多必失”的心态，不敢表达，怕打击报复不敢提出反对意见，不敢讲真话，而且是越重要的问题越不敢讲真话；他们有的抱着“说了也白说”心态，一些党员觉得自己人微言轻，怕说出来不被重视，或因为已提的建议不被采纳，放弃了自己的民主权利。

3、领导干部推动党内民主不够主动。

许多地方党内民主发展不畅，其主要原因在领导干部。

有些领导干部错误地认为民主就是“为民做主”，因而把民主等同于个人说了算；还有的认为民主缺乏效率，远不如领导班子几个人碰碰头来得快。

在他们看来，权力不是来源于人民，而是由上级授予；政绩不是由民众评价，而是由领导认定。

在这些领导干部的思想深处，民主、平等观念淡薄，特权意识严重，家长制遗风盛行，有的领导干部甚至把党内上下级同志关系之间应有的平等关系搞成君臣父子关系、人生依附关系、帮派关系，认为推进民主只会造成权力的分散和尊严的丧失，是自己和自己过不去。

4、基层党组织推进民主顾虑重重。

目前，从基层党组织来看，多数基层党组织还没有掌握在民主环境下掌控局面、推进工作的有效方法，还离不开传统的权力后盾，有着强烈的集权情结，甚至还一些基层党组织负责人怀有发展民主会削弱他们的权力和触动他们利益的顾虑。

从上级党组织来看，因担心局面混乱，增加掌控难度，少数上级党组织存有“发展民主是自找麻烦”的心理障碍，对于扩大基层党内民主的尝试，也有因担心缺乏党内法规依据或不被上级认可而不愿冒“风险”。

5、社会多元化影响了党员的党性观念。

人的社会存在决定了人的社会意识，分属于各不同社会利益群体的党员，其思想意志不可能不受到所处社会环境的影响。

随着改革开放的不断深化，经济全球化、思想多元化对我们的传统文化、思想观念、价值观念等带来巨大的冲击。

少数党员在这种冲击下，价值观念发生了变化，人生追求从精神的充实转为物质的满足，崇高的理想信念都归结到“利益”二字，认为只有“金钱”才是硬道理，崇高的理想、党的宗旨都无关紧要。

当前，一切以经济建设为中心，一些基层党组织放松了组织建设和党员的管理，存在有党员的地方没有组织，有组织的地方没有活动，有活动也只是走走过场等等问题，连这些起码的组织机构和党内活动都没有，更谈不上推进党内民主。

（二）党内民主制度执行不力。

建党87年来，制度建设一直贯穿始终，我们现在缺乏的不是制度，而是如何不折不扣地落实这些制度。

就基层民主制度而言，执行不力的原因有很多。

少数制度是因为本身存在缺陷造成执行困难。

比如，有些“不准”、“不许”之类的规定过于原则，缺乏操作性；少数制度是因为本身存在矛盾造成执行困难。

如《中国共产党地方委员会工作条例》第七条规定：

“常委会在全委会闭会期间，行使委员会职权，执行上级党组织的指示和全委会的决议，主持经常工作。

其职责是：

（一）召集全委会”，从这一规定可以看出，全委会是授权机构，常委会是被授权机构，但却由被授权机构召集授权机构举行会议，明显权利关系倒置；除了这两种情况外，党内民主制度更多的是落实环节出了问题，存在制度“立而不施”、“有章不循”、“有法不依”、“执法不严”，“机制挂在墙上，口号喊在嘴上，行动落在会上”。

（三）党内民主渠道不畅。

1、党内监督渠道不畅。

目前，党内监督往往是以无权监督有权、以弱势监督强势，监督主体软弱无力。

党内监督虽然已经建立了一些制度，但存在监督盲点、监督保障机制不完善等问题，有的甚至出现监督人遭到被监督人的打击报复的案例。

这些问题导致党员“不愿监督、不能监督、不敢监督”。

2、党内舆情反映渠道不畅。

党内情况反映主要包括党员个人向党组织思想汇报和党内作风方面的情况反映，以及对党员、干部、党组织的意见、建议、申诉、控告等。

目前，这些渠道往往遭遇梗塞。

党员个人向上反映情况往往被视为上访，是想达到某种个人目的，是不正常的、有害的，甚至会遭到一定程度的打击报复。

久而久之，党员想反映情况而不敢反映了，想说的话也不敢说了，上层听不到基层的声音，基层埋怨上层的“官僚”，党员与组织的隔阂越来越大，阻碍了基层民主的发展。

3、党内信息反馈渠道不畅。

党内信息反馈的主要手段是党务公开，但目前一些基层党组织的党务公开存在“该出手时不出手”——该公开的不公开，“只见蛇头不见尾”——前期公开后期不公开，“犹抱琵琶半遮面”——公开时遮遮掩掩，“报喜不报忧”——成绩公开问题不公开，“跟着感觉走”——公开不公开取决于个人偏好等问题。

三、推进基层党内民主建设的基本要求。

（一）推进基层党内民主必须坚持民主集中制原则。

发展党内民主，必须坚持民主集中制原则，保证党的团结和统一。

这是推进基层党内民主的原则，也是方向，不能为了推进党内民主，而否定集中，更不能有意无意地把两者对立起来。

实践证明，只有把握好发展党内民主与维护党的集中统一的关系，才能既充分激发全体党员的创造活力，又防止和克服分散主义，才能既坚决维护党的团结统一，又防止和克服个人专断，才能形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。

（二）推进基层党内民最终要落实到制度上。

制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，通过制度来发展党内民主是我们党的建设的一条重要经验，也是推进党内民主的一条重要原则。

对基层党内民主建设中出现的有价值、规律性的东西，要注重从理论上去总结，从制度上去完善，逐步形成指导性的政策原则。

要实现推动工作的力量和方式由靠个人能力、领导权力向靠制度“逼迫”的转变。

上级党组织要实现检查、指导、督办基层民主制度落实情况的经常化、制度化和系统化，避免基层党组织出现“检查时就抓，检查后就丢”的现象。

（三）推进基层党内民主要循序渐进，稳妥有序。

基层党内民主无论作为观念还是作为制度，其发展水平和模式最终是由社会经济基础和政治文化条件所决定的。

基层党内民主建设是与基层党组织的各方面建设相互推动、相互促进，与改革发展的大局紧密相联，必须循序渐进、系统推进。

发展基层党内民主可以采取先试点，再推广的办法，但实行党内民主的试点单位必须要有代表性和层次性，不能仅是选择一些基础条件好的单位试点，而是要分层次、分类型挑选不同的单位进行试点，这样的试点经验才会有针对性和推广价值。

（四）发展基层党内民主要杜绝形式主义。

民主建设“不怕慢，只怕假”，只要民主建设扎实推进，即使步伐小一点、速度慢一点，也可以取得实效。

基层党员群众最反感的是形式主义、表面文章。

党内民主是党的生命，真实则是民主的生命。

走过场的民主和民主不到位，必然导致各种矛盾和弊病的积累，也必然会减弱基层党员干部参与民主的积极性，长此以往，民主将空有虚名，难以发展。

四、推进基层党内民主建设的几点建议

（一）要突出党员主体地位推进基层党内民主。

党员是党的细胞和党的活动主体，是党的工作的具体承担者和执行者，也是党内民主的主体。

推进基层党内民主，要把尊重党员主体地位，切实落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权作为前提和基础。

只有紧紧围绕党员主体地位推进基层党内民主，才能抓住问题的根本。

1、落实知情权。

党务公开是落实党员知情权的重要手段，也是构建党内和谐的必然要求。

客观地讲，对于基层党务来说，没有什么机密可言，基层党组织不能再以“党内秘密”为借口拒不公开党务。

基层党组织应树立“基层党务必须透明”的理念，及时地将基层所有党务公开。

2、落实选举权。

要把改进候选人提名制度和选举方式作为落实选举权的重点。

要采取民主推荐、民主评议、民主测评等多种形式，发挥党员在选拔干部中的作用，特别要尊重民主推荐、民主评议、民主测评的结果，不管最终是否采纳，都要向党员说明结果和原因。

要推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织班子直接选举的范围。

3、落实监督权。

当前可在党内试行不称职干部罢免和撤换制度。

对不称职的干部实行罢免或撤换，是每一名普通党员和基层党组织享有的一项崇高权利，它是作为一种采取民主的办法解决执政党内干部更新淘汰的基本制度。

在现实党内生活中，由于干部的任免权在上级组织，缺乏自下而上的罢免或撤换制，党员群众对一些不称职的基层干部忍无可忍而又无计可施，党员与干部貌合神离，长期下去势必使党员不再关心党内事务，游离于组织之外。

要实行不称职的基层干部罢免和撤换制度，由党员、党的代表大会代表或党的委员会成员，向党的组织或党的代表大会提出罢免或撤换不称职干部的动议，有关党组织党的代表大会按程序受理并作出决定。

这对于调动党员群众的主人翁精神，让他们主动地参与党内活动具有不可估量的作用。

4、落实参与权。

参与党内事务，是党员主体地位最基本、最直接的体现。

落实党员参与权首先要想办法让党员敢于说话，并且要敢于说真话，要大力营造民主讨论和健康宽松的环境，不能让党员有话“私下议论”，甚至“埋在心里”，更不能对敢于说真话的党员进行嘲笑或报复。

落实党员参与权要有操作性较强的载体，要实行重大决策征求意见、党员议事会、民主听证会等形式，让党员有参与党内事务的途径和渠道。

（二）要健全基层党内民主综合配套的联动机制。

一方面，要注重上下联动。

党内民主是个联动、互促的过程，上层党内民主搞好了，才能对基层党组织进行有效的示范和指导，以上层的民主带动基层民主。

同时，基层党内民主发展了，也可以为上层民主提供参考和借鉴，促进上层民主的深化和完善，形成上下贯通、相互促进、良性互动的工作格局。

另一方面，要切实配套推进。

基层党内民主建设，涉及面广，关联度高，协同性强，必须坚持综合改革，配套跟进，整体联动，要把推进党内基层民主建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相衔接，同基层党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设相贯通，探索建立相互衔接、良性互动、切实管用、实体与程序并重的运行机制，进一步推动工作系统化、规范化、制度化。

（三）要健全基层党内民主有效制衡的监督保障机制

1、探索建立党内质询制度。

我国宪法规定：

“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。

受质询的机关必须负责答复。

”由此可以看出，我国政治生活中存在质询制度，但采取的是一种谨慎的态度。

建议我们党借鉴人大的作法，在乡、村两级党组织探索建立质询制度，赋予党代表质询本级党组织及其成员的权力，受质询的党组织或党员必须负责答复。

上级党组织在质询事实清楚后，要对质询案给予定性和评价，可以给予相关人员罢免、降职、撤职等处理，甚至可以决定移交司法机关处置。

2、实行基层党组织和领导干部定期报告工作和评议制度。

基层党组织定期作工作报告，是加强党员和组织的联系与监督、凝聚党员之心、增强组织活力的重要方式。

目前各级党组织普遍缺乏报告工作的意识，有的基层党组织数年不向党员报告一次工作，领导干部向党员报告工作更是少之又少，造成平时党员不清楚党组织和领导干部的工作状况，容易造成党员与党组织、党员与领导之间的隔阂。

另外，要改变现在报告工作只通报情况不评议好坏的作法，要在党组织和领导干部报告工作之时，上级党组织要派人组织党员对党组织和领导的工作进行评议打分，对评议得分较低的党组织和负责人要责令整改，整改情况作为下一次工作报告和评议的内容，仍不能通过评议的，上级党组织要按规定对该党组织进行重组或调整。

3、完善党的专门机构的监督功能。

建议地级市纪委派出纪检小组驻点县（市、区），纪检小组工作人员在县市纪委设点办公，但工作关系保留在地级市，列席县（市、区）常委会、全委会，对县（市、区）党委作出的重大决策和重要干部任用进行现场监督。

这样纪检小组既了解实际情况，又脱离县（市、区）领导干部管辖，既不干扰县（市、区）领导决策，又能够对县（市、区）领导进行有效监督。

要加大基层纪委部门对党员干部监督的深度。

县（市、区）纪委要克服“关起门来搞监督”的思想，建立联系普通党员的制度，定期到基层与普通党员对话，了解他们对领导干部的意见看法，及时掌握情况。

要建立领导干部的监督台帐，普通党员对领导干部的意见、看法、建议要全部记录、核实、存档。

（四）要实行基层领导干部任期制。

对于基层领导干部来说，只有县级地方党委、政府领导成员，纪委、人民法院、人民检察院的正职领导适用党政领导干部职务任期暂行规定，其他基层领导干部没有纳入干部任期制的范围，而恰恰是这些基层领导干部与基层党员干部的利益密切相关，他们任职无期限，让基层党员干部无可奈何。

《党政领导干部职务任期暂行规定》第十三条规定：

“省（自治区、直辖市）党委根据本规定精神，结合各地实际，对乡（科）级党政领导干部实行任期制度作出规定，并报中共中央组织部备案。

”这为我们实行基层领导干部任期制提供了政策依据，我们应该加快对乡（科）级党政领导干部实行任期制度的调查和研究，尽早出台相关细则。

（课题组成员：

杨毓勇谭志勇吴小斌詹吉安田一帆）