机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定.docx
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机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定
《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》
今年5月份，省档案局主办了一次培训班，主要是学习2006年12月国家档案局颁发的8号令《机关文件材料归档范围与保管期限规定》精神（以下简称《规定》）。
当前我们执行的还是1987年国家档案局《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》两个文件。
随着改革开放的不断深入，档案工作理论与实践的发展，办公自动化的日益普及，20年前制定的文件难以完全适应新形势的需要，给档案的鉴定和移交进馆等工作带来了一系列影响。
因此省委、省档案局非常重视国家档案局8号令贯彻执行，做了一系列的工作布置。
还以省委、省档案局两个单位做了试点。
省委办公厅、省档案局成功的编制《机关文件材料归档范围与文书档案保管期限》，并向我们做了经验推广介绍。
国家档案局第8号令的《规定》中出现了一个档案专业的新名词“机关文件材料”，其中“机关”是指各级党政机关和人民团体，各级人大、政协、法院、检院等，都属于《规定》的执行范围，“文件材料”是指机关在其工作过程中形成的各门类和载体的历史记录。
军队系统、民主党派、企事业单位参照执行此《规定》。
所以，省里组织的这次培训班的培训对象，不仅有各县、区级机关档案业务主干，还有各大专院校、大型企业等参照执行的部门也来了人学习，学习人数达500-60xxxx左右。
可见省里对贯彻国家档案局8号令工作的重视。
省档案局胡振荣副局长，关于贯彻8号令施实的作用和意义作了重要的讲话，概括如下3点：
1、贯彻实施新《规定》是加强国家档案资源建设的重要举措，有利于档案工作更好地为社会经济发展服务。
2、贯彻实施新《规定》是依法治档的重要依据，有利于档案工作的社会地位的提高。
3、贯彻实施新《规定》是推动机关档案基础业务建设的重要手段。
有利于档案科学流转；有利于国家综合档案馆档案结构优化；有利于提高档案人员的工作效率和档案工作的延续性。
这次我们档案局派代表从省里学习回来后，局长魏力辉同志立即组织全局人员学习。
并先从自己出发，做好试点工作。
在今年工作紧任务重的情况下，以最短的时间成功的编制了《芦淞区档案局文件材料归档范围和文书档案保管期限》。
得到市档案局的高度评价。
今天在座的，有三年以上档案工作经验的，更多的是新上岗的，今天我们学习的目的，既要贯彻施实国家档案局的8号令《规定》，又要让新上岗的年轻人迅速熟悉档案业务知识。
可以说今天大家的任务都很重。
如何达到这两个目的，关键还是认真学习国家档案局8号令《决定》，回去后认真编制本机关的机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表，只有把这个工作做好了，不管是对老档案员，还是新档案员来说，后面的归档工作是不难的。
为了提高我们档案人员的工作效率和档案工作的延续性，在此恳请各单位负责人给予机关文件材料归档范围和文书档案保管期限的制订与审核工作的极大支持。
国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》是于2006年12月18日发布的，它与当前执行的1987年国家档案局《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》两个文件进行相比较，有以下六个特点：
一是新《规定》将1987年两个业务文件合并成一个文件，并定为部门行政规章。
新《规定》不是内容与形式的简单相加。
归档范围是纲，保管期限表是目，保管期限表是归档范围的具体化。
从形式上相比较新《规定》更加简明扼要。
二是新《规定》改革了文书档案保管期限的划分方法，将原有的“永久”、“长期”、“短期”保管期限划分方法修改为“永久”、“定期”。
“定期”中再实行标时制，一般分为“30年”、“10年”。
期满后进行鉴定，或是销毁或是延期，缩短了除永久之外的归档文件的保管期限，改以往长期（50年）为30年，短期（15年）为10年，以便将更多的人力、物力、财力用于那些具有永久保存价值的档案的保管及利用；
三是新《规定》突出立档单位的主体地位，尽量解决文件材料重复归档和档案重复进馆问题。
相比较新《规定》是“以我为主”的原则，以与本机关的关联度和重要性分类，从内容上看，应归档范围相对缩小，主要是上级机关、同级机关、下级机关文件材料归档范围缩小，本级不仅没有缩小，反而有所扩大，进一步突出以我为主。
四是新《规定》充实了一些如行政执法、行政审批、产权关系、个人权益等领域的文件材料。
这里体现了新规定的xxxx特征：
1、体现新规定紧跟依法治国、依法行政新要求：
一方面首次将新《规定》上升到行政规定，进一步提高了其法律效力和法律地位；另一方面，在新表中，新增了“行政管理、执法活动中形成的文件材料”内容，而且绝大多数都存永久。
2、体现新规定紧跟社会全面发展的新要求：
把过去不太重视的“人事制度、规定”，“人事考核、职称评审”，“纪检、鉴察”，“保卫工作”等不仅纳入应归档范围，而且有些还要永久保存，如“人事考核、职称评审”材料，重要的“纪检、鉴察”材料。
3、体现新规定坚持了以人为本的理念和对个人利益的关注：
新《规定》关于人事任免、职工录用、转正、聘任、调资、定级、停薪留职、辞职、离退休、死亡、抚恤、人事考核、职称评审等文件材料以及职工调动工作的行政、工资、党团组织关系的介绍信及存根等，凡是涉及“人”的切身利益的东西全部列入永久保管范畴。
对个人荣誉更加重视：
旧《规定》关于“省级以上的表彰存永久，地、县级以下表彰的存长期”的基础上，放宽到受县级以上（含县级）的表彰、奖励存永久；受县级以下表彰、奖励的存３０年。
对个人地位更加尊重：
“新保管期限表”规定：
本机关“党、团、工会工作活动中形成的文件材料，工作报告、总结，换届选举结果、党团员、工会会员名册，批准加入党团、工会组织的文件材料改正过去存长期为永久。
六、新规定还有一个重要特点是加大行政管理力度，将1987年规定中的“备案制”改为“审批制”，建立机关文件材料归档范围和保管期限的审批制度。
过去的《备案制》出现了很大的弊端，以前都是由档案员根据我们档案局制定的综合大纲编制，各单位领导没有参与，档案局没有监督，至使归档范围不完整、保管期限不准确。
今天，我们下发什么《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限》的编制大纲，目的是让我们每个机关的有关人员都要认真学习国家档案局8号令，认真领会8号令精神后，由本机关按一定程序认真编写。
现在我们具体学习国家档案局8号令，国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》分为两部分，一部分是主体部分，第二部分是决定的附件《文书档案保管期限表》，我们先看主体部分，基本框架为条款式，共十五条、二十八款，它对文件材料的形成、积累、归档，以及准确划分文件材料归档范围和界定保管期限的主要内容，做了一些原则性的规定，对后面文书档案保管期限表起到纲举目张的作用。
下面我们对照国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》以下我们简称为新《规定》，一起进行逐条的学习。
第一条，阐明了制定新《规定》的目的和依据。
目的就是为了便于各级党政机关和人民团体（以下简称机关）正确界定文件材料归档范围，准确划分档案保管期限，使所有保存的档案既能反映机关主要职能活动情况，维护其历史面貌，又便于保管和利用。
制定新《规定》的主要依据是《档案法》及《档案法实施办法》和有关法规。
第二条，界定了文件材料的含义。
指出：
“本规定中的机关文件材料是指机关在其工作活动过程中形成的各种门类和载体的历史记录。
”这里出现“各种门类和载体”提法的关键词，从门类上分，“机关文件材料”可分为文书、人事、基建、会计等文件材料，从载体上分，可分为纸质、磁性、电子等载体文件材料。
新《规定》界定“机关文件材料的内涵，就是要使新《规定》适用于机关各种门类或载体的文件材料的归档工作，而不仅仅针对机关文书材料的归档工作。
这次新规定的保管期限表的编制对象仅限于机关文书档案，其他门类档案不在此次编制范围之内。
省有关领导指明：
电子档案占用空间小，归档范围和保管期限在原规定的基础上可考虑放宽的政策。
本局在编制表时附加上了一条“本局在各项活动中形成的照片、录音、录像、实物等”重要的定为永久，一般定为30年。
本身这条不是所编范围的，我们是响应上级的要求，为了防止我们在归档过程中把文书档案以外的其他载体档案给遗漏了。
第三条，明确了机关文件材料归档范围。
我们来看第三条中的归档范围有4小条，前2条与后2条，实际上是对永久和定期两种保管期限的具体界定。
（1）反映本机关主要职能活动和基本历史面貌的，对本机关工作、国家建设和历史研究具有利用价值的文件材料。
这与1987年发布的《规定》对“永久”一词的解释基本上相似。
但是，过去对“主要职能活动和基本历史面貌”的理解和把握上有偏颇，不少单位偏重于各种会议材料和正式发出的文件材料，而往往忽略处理业务问题形成的文件材料，如机关从事各种专门管理活动形成的登记、注册、勘测、统计、方案、审批、评估、鉴定、认证材料等，这些材料同样是“主要职能活动和基本历史面貌”的真实记录，但有些单位没有将其纳入档案部门的有效管理。
（2）机关工作活动中形成的在维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料。
这一条是新增加的，主要是为了适应当前市场经济条件出现的新情况、新问题，从近几年档案馆室查阅利用情况看，为维护权益（包括维护国家、集体和个人权益）而查阅档案的现象大为增加，档案在维护权益中发挥了重要作用。
而涉及权益问题的档案，大都属于所谓业务档案。
与此同时，由于过去有些单位对业务档案管理不善，造成国家和集体资产损失，造成公民权益得不到维护，甚至造成许多不和谐因素的事例也非常多，这些很值得我们在贯彻新《规定》时引以为戒。
（3）机关需要贯彻执行的上级机关、同级机关的文件材料；下级报送的重要文件材料；
（4）其他对本机关工作具有查考价值的文件材料。
后两条归档范围内容与新《规定》的定期、老《规定》的长期、短期基本一致。
以上四款原则性规定，其目的在于它既是机关判断文件材料是否归档的价值标准，同时又赋予了机关在编制本机关文件归档范围的自主性和灵活性，合理开展机关文件材料归档范围的编制工作。
第四条，明确了文件材料不归档范围也是4条，基本上是按上级文件、本机关文件、同级机关文件和下级机关文件xxxx层次分别列出的。
（1）上级文件有3种，即普发性的不需办理、非本机关任免、奖惩和抄件。
（2）尤其是对本级不归档文件材料列得比较详细，具体列出了10种：
重复件—事务性—临时性文件，一般性文件的历次修改稿—各次校对稿， 无特殊保存价值的信封，一般性人民来信、电话记录，机关内部抄送件，本机关负责对外兼职与本机关无关的文件材料，工作参考件。
这里需要说明的是：
政法系统的电话记录是要归档的，有关工作的参考个由业务部门自己保存、不需存档，以减轻鉴定工作量
（3）同级不需要贯彻的、不需办理的抄送件。
（4）下级供参阅的简报、情况反映和抄报件。
在判定不归档文件材料范围，需要严格控制，不要为了照顾文件的厚度，便于装订，刻意地扩大范围。
我们在在制表时要针对本机关的实际情况，对有些类别文件材料较少可归到综合类来，比如我局的文书档案保管期限表就考虑了这点，把政工类等文件材料都归入了综合类里。
也不要为了便于查找，对抄送件、参阅件割舍不下，这对机关档案的移交与保管是有害无益的。
第五条，强调了归档文件材料的流向
进一步强调了机关文件材料必须实行集中统一管理的原则。
强调任何个人不得据为己有或拒绝归档。
《档案法实施办法》第二十七条规定，将公务活动中形成的应归档的文件、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案工作人员归档的，同级档案行政管理部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员或其他直接责任人员依法给予行政处分。
上述措施主要是确保机关文件材料归档齐全完整。
每一个档案工作者都要抱着对历史负责，替未来着想，为后人所用的态度，把本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限编制好。
就在今年机关档案进馆工作前，我们进行了摸底调查，发现有的单位综合档案室只收集管理本机关办公室事务性、全局性文件，而各业务部门的档案都锁在各业务科室的柜子里没有进行归档，象这种行为讲轻点是本位主义，讲重点是一种违法行为。
这种行为作为一名国家公务员是不可取的。
还有在我们查档工作中发现，有的单位全宗卷内，越是有查阅利用价值的文件越是在他的案卷中找不到，我想原因是他们工作人员只为自己工作的方便，忘了归档的事。
当然档案人员也应负起收集归档的责任。
如何杜绝这种现象呢，我建议，每个机关要建立好收、发文登记，档案员要根据收、发文本进行一一核实，做到不遗漏每一份文件的归档。
各单位通过对新《规定》的对照，可能会有遗漏未归档的文件材料，有的档案员问我：
我们现在案卷目录和顺序已经编好了，要怎么处置这些零散文件呢？
在座的档案员请注意，应该这样处理：
如有历史零散文件材料未归档，一定重新鉴定进行整理归档，按年度、问题（或是机构）分类，设立插入案卷和插入案卷目录，目录序号设大流水号，并在序号前加“+”号。
整理好后按年度插入每年度的案卷末尾。
排列顺序是两组不同的流水号，使这些插卷不会影响已经整理的案卷排列。
第六条，对机关文书档案的保管期限种类作出重要的修订，将原来永久、长期、短期三种改为永久、定期2种，再对定期保存的进行标识，分为30年和10年。
为什么要这样划分？
原来的“短期”保管期限为1－15年，“长期”为16—50年，时间期限较为模糊。
新《规定》中的“定期”保管期限实行了标时制，有30年和10年两个期限，时限规定更为明确
“30年和10年两个期限”主要指一般条件、一般情况下的基本划分方法。
机关还可根据本机关实际工作需要再增设期限档次或调整现有期限。
定期保管的文书档案必须实行标时划分，这是新《规定》对定期保管档案实行标时划分的基本要求。
定期保管档案之所以要实行标时划分，不能直接注明或写上“定期”，主要是便于对机关达到保管期限档案的进行鉴定销毁。
新《规定》还调整了一些材料的保管期限：
如与个人权益有关的档案，这次绝大多数调整为永久保管。
上级或下级机关的文件材料，在本机关归档时，其保管期限也有下调。
第七条，明确文书档案中需要作永久保存的有xxxx重要方面：
（一）本机关制定的法规政策性文件材料。
这一条从文种的专指性上理解，可以细化为法律、法规、条例和政策性文件材料。
（二）本机关召开重要会议、举办重大活动等形成的主要文件材料。
本机关召开的重要会议主要指本级党代会、人代、政协会、经济工作会、纪检会及本机关召开的年度工作会议、党组（党委）会议、行政办公会、重要的专题工作研讨会的文件材料。
要因机关性质来比较，对本机关只要具有重要影响力的活动都算。
比如本机关机构设置、撤并、名称更改、人事任免、评先、组织简则、人员定编、印信启用和作废等文件材料。
在编制档案保管期限表时，不一定将同一职能活动形成的所有文件材料都划入同一保管期限。
每一项职能活动都有其主要、核心内容，形成的文件材料有的是反映职能活动主要内容、主要过程的，有的是反映事务性活动的，价值程度不同，所以不能在保管期限的划分上等同对待。
（三）本机关职能活动中形成的重要业务文件材料。
主要指本机关形成的年度或年度以上工作计划、总结、规范性文件、重要业务事项的文件、重要专题的调研材料、大事记、组织沿革、综合性统计报表等文件材料。
（四）本机关关于重要问题的请示与上级机关的批复、批示、报告、总结、结合性统计报表等。
（五）本机关机构演变、人事任免等文件材料。
（六）本机关房屋买卖土地征用，重要合同协议、资产登记等凭证性文件材料。
这一条尽管在我们省局仅只有其中资产登记这一项，因为省委大院都由办公厅服务中心集中管理，象征地、房屋租赁、合同等内容都没有，编制方案时同样采用了这一条，因为我们是试点单位，尽量不能缺项。
（七）上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件材料，主要是指法律、法规、条例、业务标准、中长期发展规划等。
为什么要保存一些上级文件？
理由有两点：
一是上级的文件常常是本机关制定政策的依据，保存下来便于研究一项政策出台的来龙去脉；二是日后工作查考。
尽管上面说过要防止档案的大量重复，但由于中国太大，利用者不可能为查阅中央和国务院的文件都到北京去，尤其是一些政策性很强的文件，利用者不仅想知道本地是怎样规定的，还想知道上级是怎样规定的。
另外，各地都有相对数量的垂直管理单位，他们往往不执行地方文件，所以适度保存一些上级文件，即使从广范围看存在重复，也是必要的。
（八）同级机关、下级机关关于重要业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料。
把握机关文件材料重要性和一般性，是否永久保管，要从机关职能活动规模大小、归档层次、影响力、产生的文件材料是否具备政策性等诸多因素来考虑。
第八条，定期保管的文书档案主要包括：
（一）本机关职能活动中形成的一般性业务文件材料；主要是指本机关各部门在履行职能活动形成一般性的规章、办法、意见等文件材料。
（二）本机关召开会议、举办活动等形成的一般性文件材料，
（三）本机关形成的有关事务管理、制度、安全保卫等一般性文件材料。
（四）本机关人事管理工作形成的一般性文件；包括工作计划、总结、专题调研材料等。
（五）本机关关于一般性问题的请示与上级的批复、批示。
一项系统工程，是分阶段进行的，那么在各阶段形成的文件材料，只能当成一般性的业务。
至于一般性的工作报告、总结、统计表，是指机关各部门自己形成的，仅反映一个部门或一个方面职能活动的文件材料。
（六）上级机关制发的关于本机关主管业务，但要贯彻执行的一般性文件材料（包括一般性的会议文件材料），这一条几乎大多数机关都有，虽是普发性的，但不是事物性的，而是需要贯彻执行的。
（七）上级机关和同级机关制发的非本机关主管业务但需贯彻执行的文件材料。
在这一条中提到上级或同级，不一定是本机关的主管业务，但又需参照执行，比如财政、人事、劳动等部门制发的调资、劳保、福利、差旅费报销、税务、职称、计生等文件材料。
（八）同级机关、下级机关关于一般性业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料。
（九）下级机关报送的年度或年度以上计划（含长远规划）、总结、统计、重要专题报告等文件材料。
以上定期保存的9条中有7条使用了“一般”这个词。
把握文件材料的“一般”要看文件材料涉及的问题是否常规性、技术性等方面的问题
第九条，提出机关形成的其他专门档案按国家有关规定执行。
包括人事、基建、会计等。
国家没有规定的，由国家局会同专业主管部门制定后执行；在其他门类文件材料的归档范围和档案保管期限规定未出台以前，应参考已有的文书及专门档案的规定。
第十条，在确定相关文件材料归档范围的同时，对应归档的电子文件的元数据、背景信息等强调要进行相应的归档。
本条对电子文件归档时的组成要件提出了特殊要求，以确保电子档案的长期有效性、可读性。
元数据是指描述电子文件数据属性的数据，包括文件的格式、编排结构、硬件环境、文件处理软件、字处理和图形工具软件、字符集等数据。
背景信息是指描述生成电子文件的职能活动、电子文件的作用、办理过程、结果、上下文关系以及对其产生影响的历史环境等信息。
具体归档方法按国家局制发的《电子文件归档与管理规范》（gb/t18894-2002）执行。
如果不对上述文件材料进行归档，那么有朝一日，这些电子文件极有可能成为“死”文件，变成人们无法打开和认知的东西，我们90年代初机关普遍使用的dos系统下的“四通”、“909”形成的文档，那时我们是用软盘备份的，可以说现在没有一台机子能打开他们，都变成了死文件。
困此，机关在对电子文件归档时，一定要对电子文件元数据和背景信息等文件材料进行归档。
使用专业系统软件的单位一定要对软件光盘好好保管，放入防磁内，温度控制在15至27℃内，湿度控制在40-6xxxx，并把软件说明书一并保存，档案馆应即时配备并保存通用软件和相应的装机系统。
电子数据存档分类方式需根据内容进行分类，有三种分类，一是按问题分、二是按机构分、三是按文件格式分，下面又可细分，如按问题分又可设文件汇编、某一会议或活动、综合类、业务类等文件夹，同时在某一问题分类里又可按格式分类。
文件名要尽量详实些，如文件汇编，字号在前，文件标题在后，且尽量详实。
每年定期在3月前移交进馆，移交进馆时要求填写电子文件的数据元、背景信息。
在这里建议统一使用我们档案局购买的优质光盘进行电子数据存档，这样便于进馆后抽样检查时间的控制和保证抽样检查的质量。
同时还强调机关应归档纸质文件材料中，有文件发文稿纸、文件处理单的，应与文件正本、定稿一律一并归档。
而国家档案局在2001年颁布的《归档文件整理规则》第十三条中，对纸质文件只限于“具有保存价值的文件处理单应与正文作一件”。
而新《规定》把凡是属于应归档的纸质文件材料有文件发文稿纸和文件处理单的要求一律一并归档，这样，在文书归档整理时既统一了发文稿纸和文件处理单的取舍问题，又体现了文件形成过程和来龙去脉。
第十一条，明确了机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料原件由谁归档、应该归档哪些文件材料的问题。
本条规定，机关联合召开的会议、联合行文所形成的文件材料，原件由主办机关归档，作永久保存，其他机关将相应的复制件或其他形式的副本归档，减少了进馆档案不必要的重复。
第十二条，由过去“备案制”改为“审批制”。
以往各机关制定的文件材料归档范围和档案保管期限表经本机关领导批准后即可执行，只报同级档案管理部门备案，现在《规定》明确提出，各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，要报经同级档案行政管理机关审查同意后才能执行。
主要是在界定归档文件材料范围的完整性、每份归档文件材料保管期限划分的准确性，以及本机关《规定》实施方案的科学性等方面把好关口。
各部门在上报编制的机关或本系统的文件材料归档范围和文书档案管期限表时，要同时上报本机关“三定”工作方案等职能说明材料。
我们区对各机关上报材料的审批工作实行“两审制”。
首先由审委办对各机关上报的本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表进行初审，初审过程中与编制机关交换意见，并进行修改；修改完成后由审委办汇总，提交审查委员会召开专门会议进行终审，终审后由审委办办理给送审单位的批复手续。
第十三条，确立了编制本机关实施方案原则：
在编制本机关或本系统文件材料归档范围和文书档案保管期限表时，应全面分析和鉴别本机关和本系统文件材料的现实作用和历史作用，准确界定文件材料的归档范围和划分档案保管期限。
第十四条，明确了新《规定》的适用范围。
本规定适用于各级党政机关和人民团体，以及具有行政管理职能的事业单位。
军队系统、民主党派、企业事业单位可参照执行。
所谓参照执行，就是说这些单位可以同步进行，实施方案一旦编制好了经单位领导同意就可以执行，不须经过当地档案行政管理部门审批。
但要在同级档案行政管理部门的帮助下，开展本单位文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制工作，并抄送一份备案。
第十五条，本规定自颁布之日起实行。
同时，宣布1987年颁发后的《国家档案局关于机关档案保管期限的规定》和《机关材料归档和不归档的范围》同时废止。
这条明确了本规定的实行时间。
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