事业单位概述Word下载.docx

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从此，我国事业单位的概念和定义得以法制化，政府对事业单位的宏观管理体制也不断走向规范化。

　　二、事业单位的性质

　　从以上可以看出，对事业单位的界定没有沿用过去仅以经费、编制等界定方式，而是适应事业单位在改革中逐步进入市场的情况，把握事业单位的发展方向，从事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面对社会主义市场经济条件下事业单位的内涵做出的新的界定。

上述概念表明事业单位是指不以营利为目的，主要从事教育、科技、文化、卫生、体育等行业，以一定的方式向社会公众提供一定形式的物质产品和精神产品以改善社会公众的生活，经费主要由国家财政拨给，受国家机关尤其是政府部门领导的社会组织，从而对事业单位的性质作了规定。

　　第一，从设立宗旨来看，新的定义中明确指出，事业单位是“为了社会公益目的”，具有公益性。

以社会公益为目的，是指追求多数人的利益，而非局部的、某一部门或团体的利益。

这样来规定事业单位的设立宗旨，不仅表明了举办事业单位的目的，而且也将事业单位与其他社会组织区别开来。

换言之，一切公共事业组织，如学校、医院、福利院等都是为广大人民群众提供社会服务的机构，因此，必须把社会效益放在第一位，不能混同于以营利为目的的企业。

因此，从事业单位设立的宗旨看，我国事业单位具有非经济性的特点。

事业单位的活动被看成是社会活动而非经济活动。

　　事业单位是从事有关社会公众的福利和公共利益活动的、非营利性社会组织，基本上属于非物质产品生产的部门，它所追求的效益主要是社会效益，而不是经济效益。

如《中华人民共和国教育法》明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。

”《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》规定，“我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业”，“公共卫生机构是非营利性公益事业单位”等等。

　　我国事业单位所创造的价值大多不直接表现为物质形态和货币形态，它们都是可以多次消费甚至永久性消费的，其间接转化的物质产品和货币形态难以在短期内用货币估量。

诚然，事业单位不以营利为目的，并不排除其从事经营活动，只是其获得的赢利不得在所有者和经营者之间分配，只能用于该项公益事业的发展。

第二，从事业单位的举办主体和经费来源来看，新的定义中将事业单位的举办主体限定在“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”，使事业单位具有行政性和公有性。

这个定义表明我国事业单位的举办主体是国家机关，事业单位的经费来源是国家财政供给。

这一事实使我国整个事业单位系统具有较明显的行政性特点。

即政府的事业管理部门在其所管辖的领域内处于绝对主导地位，事业单位成为政府部门的附属，形成了事业单位与行政管理部门的一体化。

　　改革开放以前，我国的事业单位基本上由各级党政机关和国有企业举办和所有，少数属于集体组织举办和所有，几乎没有民营和个体。

事业单位的经费主要来自国家财政，事业单位实际上是作为国家机关的支撑和延伸，成为我国公共部门的重要组成部分。

改革开放以后，随着多种所有制形式的共同发展，也出现了一些民营和个体的从事公益服务的单位，但职工人数比例较小。

1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》从所有制上将我国原有的事业单位一分为二，事业单位成为国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织；

民办非企业单位是企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

因此，凡利用国有资产（不仅包括现金、存款和存货等流动资产，房屋、设备等固定资产，还包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产）举办的公益服务组织都是事业单位，公有性成为事业单位的基本属性。

　　第三，从事业单位的活动属性上看，事业单位是“社会服务组织”，具有社会服务的属性和实体性。

事业单位是专门从事为国家经济建设和社会发展提供公共服务的社会组织，其目的在于发挥支持、保障和促进作用，满足公民日益增长的物质和文化生活需要。

它们或者为国家经济建设培养和输送不同层次的人才，或者为公民提供基本的健康服务，或者致力于保障和促进社会福利，或者致力于文化艺术建设，为人民群众提供精神方面的服务和保障等等。

事业单位对外一般都不履行社会管理职能，没有任何强制手段，不同的事业单位之间也不存在领导或指导关系。

而且，事业单位的公益服务内容和形式是由服务对象的不同需求决定的，只有满足对象的特定需要，事业单位的服务才是有效的。

　　我国事业单位与机关和企业一样，都是实体化和职业化的社会组织。

实体性是事业单位与社会团体得以区别的基本特征，因为社会团体是由个人会员或单位会员组成的松散型的社会组织，组织成员大多数是非职业性的，其专职人员占社会成员总数的比例极小；

而事业单位的所有成员都是以本单位的工作为职业工作，与单位形成相对固定的人事雇佣关系，获得基本的工资收入。

　　三、事业单位的类别

　　事业单位的主要职能是为生产服务，为改善人民文化生活服务，为增进社会福利服务。

作为社会服务组织，它不同于国家机关，也不同于政党和企业，它是通过提供精神产品和服务，满足人们发展和享受的需要。

因此，事业单位的服务对象是整个社会的各个领域与方面，这一点决定了事业单位的分布领域也十分的广泛。

通常所说的教育、科技、文化、卫生等只是事业单位的几个主要领域。

根据事业单位面向的行业领域的差异，我国现行的事业单位分为10多个大类，100多个小类。

这是一种传统的事业单位分类，也是最基本的分类。

这种分类在事业单位的干部人事管理、机构编制统计、规模控制、结构平衡以及制定机构编制标准等多项政府管理活动中被普遍应用。

按照《国民经济行业分类》的标准，事业单位大致可以分为三类：

　　一是按行业分类别，大致分为教育、科研、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、城市公用、物资仓储、社会福利、经济监督、机关后勤及其他25个行业类别。

　　二是按资金的来源进行分类，可分为全额拨款事业单位（没有稳定的经常性收入或收入较少，各项支出全部或主要靠国家预算拨款的单位）、差额拨款事业单位（有一定数量稳定的经常性收入，但还不足以抵补本单位的经常性支出，支大于收的差额需国家预算拨款补助的单位）和自收自支事业单位（有稳定的经常性收入，可以抵补本单位的经常性支出的单位）。

　　三是按性质和特点分类，可分为具有非政府公共机构性质的事业单位，如社会科学联合会、社会科学院、基础理论研究所、图书馆、博物馆、计划生育协会等；

具有一定经济效益的公益性事业单位，如养老院、大专院校、中小学校、重要的医疗卫生单位、疗养院、考试管理中心等；

具有生产经营性和能力的事业单位，如从事应用技术研究科研院所、广播电视台、报纸、刊物和出版社、城市公用方面的市政管理、房产管理、园林设计等单位。

事业单位主要类别如下：

　　1．教育事业单位。

作为从事各种公共教育教学以及为教育教学提供指导和服务的各类社会公益性组织，教育事业单位是我国各类人才的最大输出港，是现代化建设的基础，事关国民整体素质的提高。

教育事业单位是我国事业单位的主体，目前其工作人员规模达到约1404万人，大约占目前我国事业单位工作人员规模的一半。

　　教育事业单位主要包括：

基础教育单位，如中小学、幼儿园、托儿所等；

中等教育单位，如各类中等专业学校、中等职业技术学校、中等师范学校、技工学校等；

高等教育单位，如各类大专院校、独立设置的研究生院（部）等；

成人教育单位，如各类干部管理院校、教育（进修）学院、党校、团校、职工大学、夜大学、广播电视大学、函授学校、讲师团、各类培训中心等；

特殊教育单位，如各类工读学校、盲聋哑学校、教会学校等。

　　2．卫生事业单位。

卫生事业单位是指社会提供疾病预防控制、医疗救治、健康保健和计划生育服务等的组织机构。

卫生事业单位的工作人员规模目前约452万人，占目前我国事业单位工作人员总规模的17％左右。

卫生事业单位主要包括：

医疗事业单位，如各类医院、卫生院、保健院（站）等；

卫生防疫检疫事业单位，如疾病预防控制中心、各类地方病防治院（所）站、防疫站（所）、检疫所（站）等；

血液事业单位，如采血中心（站）、血库等；

计划生育事业单位，如计划生育技术指导中心（站）、妇幼保健院（所、站）等；

卫生检验事业单位，如药品检验所（站）、食品检验所（站）等；

卫生监督单位，如卫生监督所、站等。

3．农业事业单位。

农业事业单位是指向农业、林业、畜牧业、渔业、水利业提供公益服务以及从事农林牧渔水等行业资源的开发、保护和技术推广服务的组织机构。

　　农业事业单位主要包括：

农业技术推广事业单位，如农业技术推广站、农经站、林业站、水利站、畜牧兽医站、水产站、农业机构推广站等；

良种培育事业单位，如种子（苗圃）站、实验（养殖、试验）站、良种配种站等；

综合服务事业单位，如土肥站、水土保持站、植物（森林防灾）保护站（所）、农业（林业）自然保护区管理机构等；

动植物防疫检疫事业单位，如动植物防疫（站）、检疫所（站）等；

水文事业单位，如水文勘测站、水流域管理（所）、水文站等。

　　4．科技事业单位。

作为对自然、社会和思维知识体系的某一领域或某一方面进行研究，并将研究成果转化为生产力，直接或间接为国民经济和社会发展提供基础性或公益性服务的组织机构，科技事业单位是我国庞大事业单位的组成部分。

　　科技事业单位主要包括：

自然科学研究单位，如基础型科研院所、应用型科研院所等；

社会科学研究事业单位，如基础理论研究院所、人文历史研究院所、综合性科学研究单位。

5．文化事业单位。

文化事业单位是指从事艺术、图书文献、文物、新闻出版、广播影视制作、音像品制作以及其他为满足人民群众精神生活需要而进行创作、演出或展览活动和为群众性文化活动提供场馆服务的组织机构。

　　文化事业单位主要包括：

演出事业单位，如各类演出团（院、队）等；

艺术创作事业单位，如艺术创作院所、艺术制作中心、音像影视制作中心等；

图书文献事业单位，如图书馆、档案馆、文献情报中心等；

文物事业单位，如文物保护站、文物考古队（所）、博物馆、纪念馆等；

群众文化事业单位，如群众艺术馆、文化馆（站、宫）、青少年宫、俱乐部等；

广播电视事业单位，如广播电台（站）、电视台、转播台（站）等；

报刊事业单位，如各类报社、期刊社等；

编辑事业单位，如各类编辑部、党史编纂室、地方志编纂室等；

新闻出版事业单位，如各类图书出版社、音像出版社、电子出版社、新闻中心、新闻社等。

　　6．体育事业单位。

体育事业单位是指从事体育竞技比赛和为体育竞技比赛及群众性体育活动提供培训和场馆服务的组织机构。

　　体育事业单位主要包括：

体育竞技事业单位，如各类运动队、俱乐部等；

体育设施事业单位，如各类训练基地、比赛场馆等。

　　7．城市公用事业单位。

城市公用事业单位是指从事市政公用设施的养护、维护、管理以及园林绿化、市容环卫管理并提供相关公益服务的组织机构。

　　城市公用事业单位主要包括：

园林绿化事业单位，如园林绿化队（站）、公园、游乐园等；

城市环卫事业单位，如环卫所、清洁卫生队（站）、管道疏通队（站）；

市政建设事业单位，如市政工程队、市政工程维护队等；

房地产服务事业单位，如住房公积金管理中心、房屋建设服务中心、房地产交易中心、房屋安全鉴定所（站）等。

　　另外，城市的公共交通、给排水、供电、供气等在很长时间内也在这一范围内。

　　8．交通事业单位。

交通事业单位是指承担公路、航道建设维护、管理和交通规费征收任务，并提供相关公益服务的组织机构。

　　交通事业单位主要包括：

公路建设维护事业单位，如公路养护段（站）、公路工程监理站（处）、公路工程造价管理站、公路管理局（处、所）等；

公路运输管理事业单位，如公路运输管理局（处、所）、汽车检测中心（站）等；

交通规费征收事业单位，如稽查征费管理局（处、所）等；

航务事业单位，如航务港监船舶检验局（处、所）、航道养护段（站）、救助打捞队等。

　　9．社会福利事业单位。

社会福利事业单位是指从事关乎社会福祉的公益事业，为社会上的离退休人员、鳏寡孤独人员和残疾人提供服务的组织机构。

　　社会福利事业单位主要包括：

福利事业单位，如养老院、福利院、孤儿院等；

康复治疗事业单位，如干休所、荣军院、疗养院、休养所、伤残军人医院、残疾人康复中心、残疾人用品供应站等；

殡葬事业单位，如殡仪馆、火葬场等。

10．机关后勤服务事业单位。

机关后勤服务事业单位是指承担机关事务性工作以及为机关工作和生活提供各类后勤保障服务的组织机构。

　　机关后勤服务事业单位主要包括：

食堂、水电班、车队、小卖部、门诊部、医务所等；

修缮事业单位，如修缮队等；

文印通讯事业单位，如总机班、文印室、印刷所等；

接待服务事业单位，如招待所、宾馆等。

　　11．社会中介事业单位。

社会中介事业单位是指运用一定手段，为机关、企事业单位、社会组织或公民等提供法律、政策、信息和技术咨询以及为人才、执业资格评估等提供服务的组织机构。

　　社会中介服务事业单位主要包括：

信息咨询事业单位，如信息中心、咨询服务中心（站）等；

技术咨询事业单位，如技术创新中心、技术交流中心、计算机中心（站）等；

职业介绍（人才交流）事业单位，包括职业介绍中心、人才交流中心等；

经济鉴证类社会中介事业单位，如律师事务所、会计师事务所、审计事务所、价格事务所、专利事务所、商标事务所、版权事务所、交易所等。

此外，还有气象、环境保护、质量技术监督检测、知识产权保护以及银行监管、证券监管、保险监管、电力监管等各类独立监管单位。

四、事业单位存在的社会基础

每一种社会组织的产生都是由于社会的需要而产生的。

事业单位既不同于政府行政机关，不同于非政府组织，也不同于企业及人民团体，其存在有着客观的社会基础。

1．满足公共需要。

事业单位的产生与公共需要紧密相连。

公共需要意指处理公共事务的要求。

公共事务是个人和企业不愿做或做不好，而又涉及全体成员共同利益的那些事务。

公共事务早在原始社会氏族部落中就已产生，并由专人从事。

随着政府的产生和氏族的消亡，这些公共事务便由政府承担，并成为政府职能的组成部分。

公共事务中那些带有强制性、专业性、权力性，如公安、司法、税收，需要专门的政府行政部门去完成；

有些则带有专业性、具体性，如教育、科研、卫生防疫等，需要专门业务机构及事业单位去完成。

因此，事业单位的产生与公共需要有着直接的联系。

2．弥补市场缺陷。

事业单位为社会提供的是纯公共产品和准公共产品。

纯公共产品具有消费的不可分割性和非排他性，生产具有非竞争性，必须由政府无偿提供。

而准公共产品是介于纯公共产品和私人物品之间的公共产品，准公共产品既可以由政府无偿提供也可以按照营利原则由市场提供。

若完全由政府提供不仅财力难以达到，而且也使社会效益受到影响。

但若完全由市场提供，由于市场自身的缺陷，也会造成种种问题，使社会成员的利益受到损害。

因此，事业单位的产生有利于弥补市场在这方面的缺陷和不足。

3．节制政府失灵。

政府失灵主要是指政府单纯依靠行政约束机制、无力达到预期的公共目标。

为了节制政府失灵，缩减政府失效的影响，对于行政指挥往往失效而又不能单纯依靠市场调节的事项，对于既要体现政府意图，而又不能进行行政干预的问题，政府有必要设置若干非权力部门专门从事这类事业，这是在政府与市场之间国家机构设置的最佳选择，也是事业单位产生和存在的重要依据。

4．防止契约失效。

契约失效是指在社会活动中由于信息不对称而导致的交易要约作用失效。

为避免和减弱由于“契约失效”而给消费者带来的损害，必须寻求一种可以降低监督成本、保障权益的制度安排，将不以营利为目的的公益性事业单位引入后，有利于解决准公共物品乃至私人物品提供的信息不对称问题，从制度上为消费者提供一种非契约性的名誉保证。

5．弥补志愿不足。

世界各国的实际情况表明，依靠社会募集资金只能维持一小部分公益事业的支出，志愿捐款只占公益事业开支的一小部分。

因此，事业单位的运作只能主要依靠政府的财政资金支持。

五、事业单位改革

1．科学界定事业单位性质，分类管理和推进改革

事业单位机构改革，必须以邓小平理论、江泽民同志“三个代表”的重要思想和党的基本路线为指导，结合国家关于教育、科研、文化、卫生等体制改革的要求，适应中国加入WTO对行政体制的需要，坚持管理现代化，行政决策和执行分离的原则；

坚持政事分开、企事分开的原则；

实行举办主体多元化，鼓励社会力量积极参与发展各项社会事业，实现政府有所为，有所不为；

适应建立公共财政的需要，合理调整社会事业资源配置，调整布局和结构，精干机构和人员，减轻财政负担，提高经济和社会效益；

建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律，充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。

改革总的方向是：

确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推进多样化的分类管理，实行制度化的总量控制。

事业单位的复杂性和多样性，决定事业单位的机构改革不可能用一个模式、一种政策，必须针对不同类型的事业单位，制订不同的政策和措施，分类推进事业单位的机构改革。

对事业单位的分类，既要从机构改革和机构编制管理的实际需要出发，又要从有利于提高事业单位的社会效益和经济效益，增强事业单位的活力出发。

目前宜将事业单位按照功能（承担的任务）分类和按照行业分类相结合的方法。

按照功能分类，便于根据不同类型的事业单位制订不同的政策（如制订不同的经费供给渠道、财务管理规则、干部人事制度和社会保障体系）；

按照行业分类，便于同国家关于教育、科研、文化、卫生等体制改革的方针政策相衔接，同时也便于具体操作和分类分行业推进改革。

在事业单位的改革中按功能分类和按行业分类，两者不可偏废，必须互相联系。

首先按事业单位的功能进行分类。

根据目前事业单位在社会政治生活中的不同功能，可将事业单位大体分为三种类型：

一是行政执行类：

主要是指依据国家法律、法规的规定，受政府委托承担具体行政行为或为政府行政行为提供保障服务的单位。

这些单位从事行政执行、执法监督、经济社会管理、行政保障等事务，一般都没有经济效益，如各级政府和部门的派出机构、政策研究机构、各类执法机构、基层财政所等。

这一类事业单位的改革和管理要与行政管理体制改革统一等考虑，要适应行政决策与行政执行逐步分离的发展趋势，逐步建立符合中国国情的行政执行机构的法律规范。

行政执行类事业单位只允许国家和政府举办，经费来源完全靠政府财政拨款，有执法收入的单位要严格实行“收支两条线”的办法，其工作人员要参照公务员进行管理，法人代表或领导班子和国有资产均应按管理权限进行严格管理和监督，对成立这类机构和增加编制也应从严从紧，并逐步做到依法规范。

二是社会公益类：

主要是指承担国家交办的发展公益事业的任务，面向社会提供普遍服务的单位。

如普通中小学、普通高校、党校、妇幼保健、卫生防疫、基础科学和社会科学研究单位等。

这些单位一般不具备有偿经营和自我发展的能力，需要政府财政提供支持。

社会公益类事业单位的改革，要适应建立公共财政体制的需要，根据经济和社会的发展，财政承受能力等情况，合理布局，调整结构，严格控制发展规模和增长幅度。

要按照社会公益类事业单位所承担的业务项目和服务职能的多少，核定其人员编制和财政补贴。

对于长期不承担或较少承担相应的项目和服务职能的，原有财政拨付的经费，要逐年减少，必要时对其机构和人员编制进行压缩和调整。

对既有社会公益性职能，又有经营开发性职能的综合性事业单位，要根据具体情况，将公益性的职能与经营开发性的职能的机构和人员分离出来，其中承担公益性职能的为事业单位，承担经营开发性职能的转制为企业。

对一时难以分开的，也要暂时实行“一院（所）两制”的方针，在经费供给上、人员编制上区别对待。

对社会公益类事业单位，要适当下放干部和人事管理的自主权，全面推行聘用制度。

逐步建立全国统一的公益类事业单位社会保障制度，其经费由财政、单位和个人共同承担。

三是经营开发类：

一般不承担国家的指令性任务，而是承担国家允许、提倡和鼓励的公益事业任务，其产品带有一定的公益性，同时可以转化为商品。

如新闻出版、广播电视、产品和技术开发研究单位、各类中介服务性机构、各种健身、康复、娱乐等文化体育场馆、设施、招待所、印刷厂、服务中心、基层农业社会化服务机构等单位。

这些单位一般都具备有偿经营和自我发展的能力，有相对稳定的收入来源。

对这一类单位的改革，主要是实行社会化和市场化，逐步削减财政补贴，尽可能实行企业化管理和转制为企业。

有条件的可以实行投资主体多元化，鼓励社会力量兴办或各种形式的联合举办，也可以民办公助或公办民助，除少数必须由政府举办外，政府原则上不再出资举办。

对经营开发类事业单位的财政补贴要逐年递减。

为鼓励社会各方举办公共事业的积极性，可通过设立公共基金和税收优惠政策的办法来加以扶持，要逐步用依法进行法人登记来取代现行的机构编制的行政审批。

经营开发类事业单位的干部人事管理制度、财务管理制度和社会保障可参照现代企业机制运作。

尽可能下放生产经营和人事管理的自主权。

社会保障应逐步纳入企业社会保障体系。

积极推动有条件的经营开发类事业单位转制为企业。

　　2．实行政事分开

　　“政事分开