完整word版宁波市土地利用总体规划.docx
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完整word版宁波市土地利用总体规划
宁波市土地利用总体规划（2006-2020年）
（2014年调整完善）送审稿
宁波市人民政府
二〇一五年六月
序言
1依据和原则4
1.1编制依据4
1.2调整原则4
2调整完善编制要求5
2.1“四个坚持”、“三线”划定，强化布局调整5
2.2按照市政府要求与城市总规充分衔接调整5
2.3保近期、保重点5
3调整完善的目标、指标与布局6
3.1调整目标6
3.2指标落实6
3.3布局调整9
4“三线”划定与区域管控9
4.1区域资源环境承载力分析9
4.2划定“三线”，明晰“三生”空间13
4.3土地利用功能分区管制17
5耕地和基本农田保护任务调整22
5.1耕地保有量任务调整22
5.2永久基本农田划定与示范区建设23
5.3继续加大实施耕地占补平衡力度24
6促进建设用地节约集约利用26
6.1严格城乡建设规模管控，加大用地结构优化调整26
6.2完善增量撬动存量的规划管理机制28
I
6.3加强建设用地空间管制31
7协调土地利用与生态保护33
7.1生态保护重点区域与红线划定33
7.2土地生态分区管控与措施36
8中心城区城市建设控制范围规划调整完善37
8.1范围与规模、结构37
8.2土地利用总体规划调整完善方案38
8.3建设用地管制分区40
9推进土地综合整治43
9.1土地综合整治任务43
9.2加大农村居民点整治复垦44
9.3海岸带土地保护工程45
10规划实施保障措施46
10.1切实落实规划目标责任46
10.2加强与相关规划的统筹衔接46
10.3积极落实耕地占补平衡义务46
10.4激励增量撬动存量，推进节约集约用地47
10.5强化建设项目用地规划预审47
10.6积极规范推进城乡建设用地增减挂钩47
10.7强化土地利用规划实施基础建设与监管48
附表（一~九）
附图（一~十一）
II
序言
为维护现行土地利用总体规划的严肃性和可操作性，进一步强化规划空间管控的权威性和严肃性，根据相关法律法规和国土资源部、省国土资源厅关于开展土地利用总体规划调整完善的工作方案和相关要求，开展宁波市土地利用总体规划调整完善。
本次调整完善主要任务与目的是贯彻落实国家和省对耕地和基本农田保护的新要求，实施好区域发展新定位、新战略，做好与“十三五”规划和城市总体规划的衔接。
在坚持实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度下，按照宁波市经济社会发展战略目标、《宁波市城市总体规划2006--2020》（2015年修改）和市政府“三年行动计划”，谋划“十三五”期间区域发展与重大项目用地安排，划定永久基本农田红线、生态保护红线以及城市开发边界，合理确定生产、生活和生态空间，为保障经济社会健康、持续发展提供基础服务。
本次全市土地利用总体规划调整完善是按照新任务、新要求对现行土地利用总体规划（2006-2020年）进行的一次重大修订。
规划调整完善的基期年为2013年，上级下达保护任务指标的落实与建设用地布局调整的重点时段为2014至2017年，规划调整完善的目标年为2020年，与现行土地利用总体规划一致。
1
1依据和原则
1.1编制依据
1.1.1国土资源部《土地利用总体规划调整完善工作方案》（国土资厅
函[2014]1237号）；
1.1.2浙江省国土资源厅办公室关于印发《浙江省土地利用总体规划
调整完善工作方案》的通知（浙土资办[2015]5号）；
1.1.3浙江省国土资源厅《关于加快推进我省市县乡级土地利用总体
规划调整完善工作的通知》（浙土资办[2015]18号）；
1.1.4第二次土地调查更新到2013年的变更数据；
1.1.5《宁波市城市总体规划2006-2020（2015年修改）》、《宁波生态
市建设规划（2003-2020）》等相关专项规划。
1.2调整原则
1.2.1保护优先，统筹兼顾。
落实耕地保护和生态文明建设要求；统
筹安排生产、生活、生态用地，引导形成合理的国土空间开发格局。
1.2.2突出重点，保障发展。
着重优化调整中心城区建设用地布局，
做好三年行动计划和“十三五”经济社会发展建设用地安排。
1.2.3总量控制，节约集约。
以有限增量撬动存量，推动土地资源利
用方式转变，促进土地资源开发利用的高效益、减量化。
1.2.4多方协同，共同推进。
加强部门沟通与协作，会同相关部门共
同划定永久基本农田红线、生态保护红线和城市开发边界。
1.2.5统一规范，上下衔接。
按照统一标准、时点、底图、分类和成
果形式，上下同步，快速推进。
2
2调整完善编制要求
2.1“四个坚持”、“三线”划定，强化布局调整
落实党中央、国务院的新要求，适应经济社会发展的需要，依据
土地利用总体规划实施评估和第二次土地调查成果，坚持生态优先、
耕地保护优先，坚持管住建设用地总量、盘活存量，坚持多方协同、
统筹兼顾，合理调整规划主要控制指标，坚持严格划定“三条红线”
（基本农田、生态保护用地和城乡建设用地扩展边界），进一步强化耕
地和基本农田保护任务，严控城乡规模，优化城乡建设用地效布局，保障土地管理制度改革和生态文明体制改革规范有序推进。
2.2按照市政府要求与城市总规充分衔接调整
围绕宁波海洋经济发展战略核心区域和国家新型城镇化试点城
市任务，按照与“十三五”规划和《宁波市城市总体规划2006--2020》
（2015年修改）密切衔接要求，优化调整全市建设空间布局，优化配置土地资源，保障城乡发展、海洋经济产业带、产业集聚区项目和绿色生态廊道建设等用地，保障新战略、新定位的实施。
2.3保近期、保重点
维护土地利用总体规划的现势性和严肃性，落实调整完善的目标
任务，突出重点、保障近期、远近结合，做好耕地与基本农田局部调
整、优化建设用地结构布局，统筹城乡建设发展，保障“三年行动计
划”重点区块、项目用地，为全市“十三五”经济社会发展目标和“稳
增长、促改革、调结构、惠民生”提供良好基础服务。
3
3调整完善的目标、指标与布局
3.1调整目标
（1）贯彻落实党中央、国务院关于更加严格土地管理的一系列新要求，坚持保护优先、节约集约的基本原则，进一步强化耕地和基本农田保护，优化土地利用结构和布局，科学划定生产、生活和生态空间，为实施经济社会发展新战略和新目标提供基础保障。
（2）依据土地利用总体规划实施评估和第二次土地调查连续变更至2013年数据，修订现行规划的约束性指标，促进土地利用总体规划编制与管理实现“三转变”：
重心由保障向保护转变，方法由指标控制为主向空间管制为主转变，指标由增量向存量转变，维护土地规划的现势性和严肃性，保障土地管理制度改革有序推进。
（3）保障全市“三年行动计划”和“十三五”经济社会发展新战略、新目标的实施，进一步优化国土空间开发格局，加快永久基本农田红线、生态保护红线以及城镇开发边界的划定，合理确定生产、生活和生态空间；统筹全市城乡建设、产业集聚区项目、海洋经济产业带和绿色生态廊道等的用地。
3.2指标落实
3.2.1市域
（一）现行规划调控指标
现行规划明确，2020年全市耕地保有量不低于222600公顷，基
本农田保护面积197000公顷以上，土地整理复垦开发补充耕地不少
4
于22637公顷；建设用地总规模控制在151365公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在119200公顷以内，城镇工矿用地规模控制在
73189公顷，新增建设用地总量控制在25579公顷以内，其中新增建设占用耕地不超过17093公顷；二三产业增加值单位用地量降至19.89平方米；人均城镇工矿用地控制在130平方米以内（附图二）。
（二）现行规划实施情况
1、至2013年全市实有耕地保有量235556公顷，超出规划目标；规划实施八年建设占用耕地24502公顷，实施土地整理复垦开发、农业结构调整和异地补充，共计新增耕地25001公顷，实现占补平衡。
2、2006-2013年全市通过实施省级以上重点项目共核减基本农
田1539公顷，至2013年基本农田实际保护面积195461顷，较规划目标195334公顷超出127公顷。
3、至2013年，全市建设用地总规模186528公顷，其中城乡建
设用地146801公顷，城镇工矿用地91959公顷，分别超出规划控制
指标35163公顷、27601公顷、18770公顷。
4、规划实施八年，已使用新增建设用地总量28070公顷，其中
新增建设占用耕地23222公顷，占新增量的82.3%。
（三）本次规划调整完善指标下达与分解落实
省国土资源厅下达《浙江省各县（市、区）土地利用总体规划主要
控制指标调整方案（草案）》，明确了全市规划调整完善的主要控制指
标，耕地保有量218740公顷（328.11万亩），基本农田保护面积195334
公顷（293.0万亩），城乡建设用地规模控制在149800公顷以内。
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通过本次规划调整完善，省厅将探索规划实施城乡建设用地管控
新办法，即在统筹剩余城乡建设用地规模的基础上，根据各地盘活存
量用地等节约集约用地成效，下达年度建设用地计划指标，挂钩带动
存量用地挖潜，以缓解持续增长的供需矛盾。
按照省国土资源厅下发的指标方案（草案）（浙土资办[2015]18
号），在进一步调查研究和需求预测的基础上，对各县（市、区）落
实耕地与基本农田保护任务、城建乡设规模进行分析比较后，分解下
达相关指标（附表3、4、5）。
3.2.2中心城区
依据国务院批准的《宁波市城市总体规划2006-2020（2015年修
改）》，至2020年城市建设用地规模控制在420平方公里，对应城市
规划建设用地控制规模范围，土地利用总体规划调整完善范围面积
509平方公里。
（一）用地现状及剩余指标情况
1、城市建设用地规划控制规模范围内土地利用现状
现状建设用地404.7平方公里，其中城乡建设用地365.9平方公
里，交通水利用地等38.8平方公里，农用地77.9平方公里，其他土
地26.4平方公里（附图九）。
2、现行土地利用规划剩余建设用地指标
在城市建设用地规划控制规模范围线内，现行土地利用总体规划
的新增建设用地指标为8874公顷，截止2013年已使用5675公顷，
剩余指标2965公顷，扣除2014年已报批农转用的部分，2015-2020
年尚有城乡建设用地指标2698公顷。
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（二）城乡建设用地指标
依据《宁波市城市总体规划2006-2020（2015年修改）》中心城区城市建设用地规模和省国土资源厅下达的指标方案（草案），确定中心城区城市建设用地控制范围内城乡建设用地规模为420平方公里，划为允许建设区。
3.3布局调整
3.3.1市域
（1）按照耕地与基本农田保护新任务构建保护新格局。
以控制性布局促进耕地与基本农田发展质量提升，引导耕地与基本农田向立地条件好、农田设施完备、农业产业化水平高的区域集中布局。
各县（市）减少耕地保有量00增加
（2）按照市域“重点发展北部都市区、培育区域二级中心城市、加强中心城镇建设”的总体要求，优化各级城镇用地布局，促进“一主二次五副七卫星”城镇体系主体格局的形成。
（3）构建合理的“三生”空间用地结构。
加强城镇用地空间布局引导，支持港口、制造业、物流及金融、商贸、信息、科技等产业发展；加大南部生态发展区土地生态保护与培育，保障风景旅游、水产养殖加工和绿色产业需求。
（4）引导交通用地网络化发展。
合理布设交通用地，促进形成水、陆、空全方位的立体化对外交通体系。
保障高效、舒适、安全、环保的现代化综合交通运输系统用地需求，形成分工明确、级配合理的城市道路网。
（5）加强重点区域重要生态用地的保护与建设，构建城市生态屏障。
充分发挥耕地、林地、水域等具有重要生态功能的土地的保护
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功能，保障生态走廊建设合理用地，形成农用地和生态绿地交错、间
隔、协调分布的生态用地格局。
3.3.2中心城区
城市建设用地布局调整方向与《宁波市城市总体规划2006-2020
（2015年修改）》一致。
即三江片在进一步完善东部的基础上，重点向西、向北发展，适度向南部发展；鄞州区片重点调整高桥区块和集士港古林区块的用地安排；江北区片重点调整庄桥北部区块和姚江北岸区块的用地安排。
镇海区片、北仑区片沿海岸线方向发展，在镇海重点调整镇海新城区块和蛟川北部区块的用地安排；在北仑重点调整
小港区块和中部区块的用地安排。
在建设用地布局调整同时推进基本农田调整划定。
一是做好周边基本农田划定潜力的分析，梳理应划而未划基本农田的耕地数量、质量和分布情况，制定补划方案；二是把现状基本农田中已不符合规划的包括为建设用地的、质量不符合要求的划出去,形成中心城区城市建设范围内保留基本农田0.88万亩，调出3.9万亩的调整方案。
中心城区城市建设用地控制规模外围，规划有慈城、东钱湖、东部滨海、九龙湖-澥浦四个城镇组团。
外围组团布局调整与区域新型城镇化发展统筹安排，包括基本农田补划，将分别纳入江北、鄞州、北仑、镇海四区的区级土地利用总体规调整完善方案。
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4“三线”划定与区域管控
按照国家和省要求，依据第二次土地调查成果数据，在开展资
源环境承载力研究并与相关部门规划协调、衔接的基础上，划定“三
线”，即“生态保护红线”、“永久基本农田红线”和“城镇开发边
界”，进一步落实土地功能分区管制。
4.1区域资源环境承载力分析
4.1.1土地资源承载力
（1）耕地资源承载力
2000年以来，宁波耕地资源的人口承载能力呈下降趋势，人口
规模大幅超过现有耕地的人口承载能力，以人均消费400千克计量，本市域内耕地产能的粮食自给率为35%左右。
按照国家关于保护耕地和确保粮食安全的战略要求，根据宁波市耕地面积、复种指数、粮作比例、播面单产等不同条件，经多种发展
情景分析，得出2020年耕地面积应保持在20.61-22.69万公顷，2030
年为22.26-23.52公顷。
2013年全市耕地实有面积21.95万公顷（不
含可调整耕地），耕地承载力已接近警戒线，保护耕地不容忽视。
综合考虑粮食生产条件和社会经济发展水平，宁波市2020年粮
食产量可达到190万吨，人均粮食消费标准划定为430千克/人，按
自给率水平54.0%计，可承载人口规模为920万人左右；测算2030
年粮食产量可达到180万吨左右，人均粮食消费标准划定为450千克
/人，按自给率水平为38.0%计，可承载人口为1010万人左右。
（2）建设用地承载力
2013年宁波市的建设用地1861.07平方公里，占土地总面积的
9
19.1%（即开发强度19.1%）。
区域建设用地承载力一般表现为合理的
开发强度，若开发强度达到极限，则显然超过了合理的承载力。
目前
全市开发强度具有较大的区域差异，中心城区建设空间严重不足，但
南部宁海--象山地区建设规模需要控制，北部余慈地区尚有一定的开
发空间。
各区域现状与极限开发强度及适宜建设用地规模如下表。
综合分区
城镇优化开发区
余慈重点开发区
港湾适度开发区
山地限制开发区
现状开发强度
极限开发强度
适宜建设用地
（公顷）
38%
43-44%
74700
26%
41-42%
79400
11%
25-26%
88400
9%
14-15%
32900
4.1.2水资源承载力
宁波是浙江省八大水系之一，区内河流有余姚江、奉化江、甬江，境内水资源丰富，宁波市多年平均水资源量为75.31亿立方米，但人均水资源量较低且分布不均衡，按照2013年常住人口计算，人均占有水资源量为985立方米，约为全国人均占有水资源量的五分之三。
总体上宁波属于工程性和水质性轻度缺水的城市，无论现在还是未来的水资源供需矛盾并不十分突出，水资源供给总体上不紧张，但由于在时间分配上的差异可能会造成季节上的供水不足。
按现状水平年可供水量和需水量的供需平衡测算，2020年全市水平年需水总量为26.9亿立方米，特干旱年需水总量为31.5亿立方米，而总供水量为32亿立方米；2030年全市水平年需水总量为28.6亿立方米，特干旱年需水总量为32.1亿立方米，而总供水量为32.8亿立方米。
根据常规趋势法、系统动力学法、多目标综合分析法等综合预测，2020年和2030年全市“本地水资源+境外水资源”的可承载
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人口分别为890万人和960万人；若考虑再生水的利用，2020年和
2030年全市的可承载人口可以分别达到1010万人和1090万人。
4.1.3生态资源承载力
采用国家环境保护部颁布的区域生态环境质量指数（EI）评价结果表明，近年来宁波生态环境状况指数分布在80-85之间，等级为优
（EI≥75），生态环境质量整体保持较好水平，而且年际变化差异不大，较为平稳。
但是，由于全市区域内发展的差异性，主要是大面积的围海造地建设、产业园区开发、高等级道路网建设、城镇化快速推进、农田面积快速减少等问题，中心城区和北部余慈地区的生态环境状况趋势较差，值得重视与关注。
同时，从构成生态环境的各要素来看，生态系统为较高承载，土地环境为中等承载，水环境为弱承载，大气环境为弱承载，海洋环境为中等到弱承载。
4.1.4海岸带承载力
宁波市境内两港一湾，即杭州湾、北仑港和象山港。
沿海滩涂面积共计82778公顷，主要分布在杭州湾南侧、甬江口两翼以及象山宁海东南部沿海。
2000年至2013年的13年间，全市共围涂造地538.0平方千米，其中慈溪、余姚新增围涂面积257.5平方千米和66.1平方千米，分别占全市的47.9%和12.3%。
宁海县新增围涂面积107.0平方千米，占全市的19.9%。
围涂造地增加的国土空间，为宁波市的经济发展提供了重要用地保障。
但是，近年来海涂围垦更多注重增加耕地和建设用地，对滨海湿
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地保护重视不够。
杭州湾、三门湾区的滩涂既是候鸟的重要栖息地，
也是小海鲜的主要来源，由于围垦速度过快及不合理的土地利用，使滨海湿地生态系统面临威胁。
部分地区对岸线和海域资源的开发利用存在粗放利用等问题，注重围涂的外延扩张，但实际利用效益不高。
4.1.5综合承载力与分区格局
（一）综合上述土地、水和生态资源的承载力分析和《宁波2030城市发展战略》研究，表明无论从自然资源和生态环境等约束还是从经济密度、城市化水平、建设用地、居住条件等发展需求看，宁波市
的人口发展态势是未来还有一定增长空间。
结论是，2020年宁波市的综合适度人口规模为962--1097万人，2030年综合适度人口规模
为1100--1200万人。
（二）根据经济社会发展定位，结合自然条件、地质环境，包括开发空间的区位条件、交通因素、政策因素、相关规划等方面的分析，从国土空间开发限制性和适宜性的角度，考虑保护和发展因素，可对市域范围划分为禁建区、限建区和适建区三类空间。
禁建区：
主要分布于市域西南部丘陵山地的地势较高地带，为生态保护的核心区域。
面积约2950平方公里，占全市土地总面积30.3%。
限建区：
主要包括基本农田保护区和禁建区以外的生态脆弱区、生态廊道等，大体分布于余姚北部、慈溪东部以及宁海、象山南部区域。
面积约4180平方公里，占全市土地总面积43.0%。
适建区：
主要分布于中心城区及各县（市）中心城区等城乡建设集中的区域。
面积约2599平方公里，占全市土地总面积26.7%。
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4.2划定“三线”，明晰“三生”空间
在资源环境承载力分析评价基础上，衔接城镇、农业、林业、生态、水务、交通等相关规划，并与区域条件充分协调后，按照相关要求与规划管控目标，划定“生态保护红线”“永久基本农田红线”和“城镇开发边界”，实现生产、生活、生态空间的合理布局。
4.2.1“生态保护红线”划定
以土地利用现状为基础平台，结合生态重要性评价、生态重点区域识别，划定生态保护红线。
在生态保护红线区内划定生态保护核心区和生态保护缓冲区，共同构成生态保护红线区。
（一）划定方法与分区
“生态红线”划定坚持：
强制性原则、合理性原则、协调性原
则与可行性原则，确保区划的科学性和合理性。
具体划定是参照《生态保护红线划定技术指南》，对重点生态功能区、生态敏感区/脆弱区、禁止开发区、其他具有重要生态功能的区域进行空间叠加和综合分析，选取集中连片、具有生态保护重要性的区域，以沿其行政界线、道路、河流、山体、绿化带等具有明
显隔离作用的标志物作为范围界限，并参考土地利用状况，划分出一级管控区和二级管控区。
一级管控区是将国家级自然保护区、森林公园核心区、风景名胜区核心区、国家和省重点公益林、野生动植物自然栖息地、湿地、饮用水源一级保护区、主要河湖蓄滞洪区以及生态廊道等，进行叠加分析后，并综合考虑生态敏感性及生态功能重要性等得到的区
13
域，划为生态红线的“核心区”。
二级管控区主要为自然保护区、森林公园、风景名胜区核心区
外围的缓冲区，饮用水源二级保护区，省级生态公益林中集中连片度
较低的区域，湿地内生态系统与生物多样性富集度一般的区域，以及
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